《财经》杂志封面文章:“大部制”真义

  2008年的全国“两会”期间,有两大悬念:一是国务院机构改革方案;二是部门人事安排。
  3月11日下午,十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议。随着国务委员兼国务院秘书长华建敏向会议作关于《国务院机构改革方案》(下称方案)的说明,第一大悬念揭开。
  不出所料,此次国务院机构改革方案中最鲜明的特点,正是此前各界热议的“大部制”。所谓“大部制”,是指把政府相同及相近的职能进行整合,归入一个部门管理,其他相关部门协调配合,形成“宽职能,大部门”的政府组织结构和体制机制。
  方案载明,国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后,除国务院办公厅,国务院组成部门设置27个。总体上看,这次国务院机构改革,涉及15个机构调整变动,正部级机构减少四个。
  自1978年改革开放以来,中国已经进行过五次大的政府机构改革,其成败得失见仁见智。而以机构调整推动行政管理体制完善,一直是历次改革的核心。此次以“大部制”为特点的第六次机构改革,同样遵循如此路径。
  30年来六次机构改革,逐步从简单的机构裁撤、人员精简,迈向行政体制转轨、政府职能转变,目标渐次清晰。而中共十七大报告把政府职能转变方向明确为“建设服务型政府”,提出政府要从发展经济的主体,转变为维持社会正义、提供公共服务、保障社会和谐的主体。因此,如果能以“大部制”重构政府权力,弱化部门利益,减少部门掣肘,避免政出多门、职能交叉等弊病,就有望切实提高行政效率,降低行政成本。
  蓝图已就,具体推进的过程更当考究策略和方法。回顾历史,历次机构调整在一定程度上成为权力重新分配的盛宴,此次“大部制”改革亦难例外,改革的最大阻力仍然是多年来屡屡被强化的部门利益;同时,“大部制”又会把分散的小部门利益积聚为集中的大部门利益,故而遏制部门利益扩张、建立有效的权力约束机制、重构政府权力制衡机制以及确立规范的权力运行机制,至关重要,否则改革极有可能背离初衷。
  政府机构改革作为行政管理体制改革的核心,还直接指向政治体制改革,因为一个真正的“服务型”政府,只能植根于法治与民主的环境中。故此,中共十七届二中全会在通过《国务院机构改革方案》的同时,还通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,并在公报中首次提出“更高地举起人民民主的旗帜”,并强调其“重要性和紧迫性”。这正意味着把行政体制改革视为政治体制改革内涵,并将以推进“大部制”来逐步铺开,最终走向公众期盼已久的民主政治建设目标。
  我们切盼,以2008之春启动的“大部制”改革为先机,中国真正扬起政治体制改革的风帆,载着国人更高远的期待和更深刻的期求,驶向政治文明的彼岸。
  ——编者

上篇 轮廓初现

本刊记者 罗昌平 杨彬彬 赵剑飞 欧阳长征 张娜 王以超 张映光 任波 常红晓/文

方案揭盅
“大部制”先行一小步

  3月4日,经国务院总理温家宝签署的《国务院机构改革方案》,以议案之名递交全国人大。这份在民间简称为“大部制”改革的方案,行字千言,墨纸两张,至3月11日揭盅时,牵引了无数殷切和期待的目光。
  原定当日14时在人民大会堂向“两会”记者发放方案。13时许,就有记者赶来,长龙从人民大会堂入口一直排到天安门广场西侧路。获得方案文本的记者,争分夺秒地向全球发布消息。
  15时整 ,十一届全国人大一次会议召开第四次全体会议。国务委员兼国务院秘书长华建敏,就改革方案向2918名人大代表和2000余名政协委员作说明。
  方案载明八条改革意见,提出这次国务院机构改革的主要任务是,“围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门”。
  加强宏调与改善民生,是此次改革的关键词。针对发改委、财政部、央行这三大宏调部门,提出“要建立健全协调机制,形成更加完善的宏观调控体系”。经此改革,国务院原有28个组成部门(除办公厅)减至27个,涉及调整变动部门15个,其中正部级机构减少四个。
  方案破中有立,新设的五个“大部委”中,原国家环保总局升格为环境保护部;建设部扩充为住房和城乡建设部;组建工业和信息化部,合并信息产业部、国防科学技术工业委员会(核电管理除外)、国务院信息化工作办公室(下称国务院信息办),整合烟草专卖局;组建交通运输部,合并交通部和民航总局,同时整合国家邮政局以及建设部指导城市客运的职责;组建人力资源和社会保障部,合并人事部以及劳动和社会保障部的职责。
  此外,国家食品药品监督管理局并入卫生部;同时新成立副部级的国家能源局、国防科技工业局和国家公务员局,分别归发改委、工业和信息化部、人力资源和社会保障部管理。
  国家行政学院教授王伟告诉《财经》记者,此次“大部制”改革,酝酿始于2005年12月,当时中央政治局开会研究深化行政体制改革的问题。2006年2月,国务院召开深化行政体制改革的联席会议,发改委、财政部、中编办等数个综合部门参与讨论,召集人即为国务委员兼国务院秘书长华建敏。2006年9月,改革意见初稿出台;2008年2月27日召开的中共十七届二中全会,通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,同意把方案提请十一届全国人大一次会议审议。
  两种方案酝酿或是反反复复。乃至此次方案出台,外界多有议论的“大农业”、“大文化”、“大金融”等均不在列,加之部门总体增减幅度不大,代表、委员普遍评价为“大部制”的一小步,亦显现中国政府稳中求进的姿态。
  3月12日上午,35个代表团分组审议方案。与会前秘而不宣的方案保密相吻合,各代表团仅获得半天的审议时间;期间,数千条建议经全国人大汇集至国务院。有代表建议改革步伐应加大,或就具体操作献策,或称审议时间太短。当日下午,大会主席团会议表决通过“大部制”决定草案,再提请各代表团审议。
  3月15日上午,在十一届全国人大一次会议第五次全体大会上,“大部制”草案毫无悬念地获得表决通过。
  
发改委:手术方案保守
改革对“部中之部”局部动刀,术后其“微观管理事项和具体审批事项均得到进一步减少”

  在八条改革方案中,最受关注的两条是“合理配置宏观调控部门职能”及“加强能源管理机构”,其指向均涉及国家发改委。
  多年来,有“部中之部”之称的发改委不仅执掌宏观调控权,还拥有微观项目审批权;既负责经济社会发展职能,又肩负体制改革重任。据不完全统计,国务院28个组成部门及相关直属议事机构,与发改委存在上百项职能交叉。
  回顾历史,在历届机构改革中,发改委这个国务院综合协调部门向来就是改革重点。如1988年的机构改革,原国家计委和原国家经委合并为新的国家计划委员会;从1993年至1998年,这个机构由“一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”,后更有“小国务院”气象;至2003年成立国家发改委,诸多新职能并入,实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致和彼此关联的宏观调控职能归为一体。
  在过去五年的新一轮宏观调控中,发改委虽偶有大手笔,但权力过于集中、不能进行有效监督等问题颇受争议。有识者亦称,发改委模式并非“大部制”,其权力需要分解,不能永远以“小国务院”身份行使职能。
  “把改革机构放在发改委是不合适的,需要改革的首先应该是它,现在它去搞机构改革,这怎么可能呢?”在3月12日的小组讨论中,即将卸任的国家审计署审计长李金华做此批评。64岁的李金华在此次“两会”当选全国政协副主席。
  “大部制”方案理当对发改委的职权行削减调整之实。将发改委工业行业管理有关职责划入新成立的工业和信息化部。与此相关的发改委相关司局,包括产业政策司、工业司等部分职责将剥离至工业和信息化部,正属此列。此外,缩小其投资审核范围,下放审核权限,以及改进规划和产业政策管理,明确中央与地方、地方与行业之间的职责,亦可视为削权归位之举。这正是国务院秘书长华建敏的报告中所说:“发改委的微观管理事项和具体审批事项均得到进一步减少”。
  能源管理机构的设置,显示出发改委改革手术保守或称“稳健”之处。方案出台前,担负能源管理职能的机构主要有四个:一是国家能源领导小组(下称领导小组),由国务院总理温家宝领衔,包括主管副总理、国务委员和相关部门“一把手”;二是单设在发改委的国家能源领导小组办公室,为副部级机构,作为国家能源领导小组的办事机构;第三个是国家发改委下属的能源局;第四个则2003年方组建成立的电力监管委员会。国家能源领导小组尽管规格很高,因为是高层非定期议事协调机构,管理力度受到影响。从公开媒体报道看,领导小组自成立后,仅在2005年6月2日、2006年4月20日召集过两次会议;而发改委下面的能源局只是局级单位,要监管中石油、中石化、国家电网公司这样副部级以上的机构,其效能自然大打折扣。
  此次方案提出,设立高层次议事协调机构国家能源委员会;同时组建国家能源局,仍设在发改委之下,不再保留国家能源领导小组及其办事机构。发改委与能源行业管理有关的职责及机构,国家能源领导小组办公室职责、国家科工委的核电管理职责都将进行整合,划入国家能源局。
  改革之后,国家能源局级别确定为副部级,地位高于原来的发改委能源局。可靠消息显示,发改委副主任张国宝有望出任国家能源局首任局长。张现在发改委11名副主任中排名第一,负责能源、工业、国民经济动员方面的工作。
  国家能源领导小组办公室能源法起草专家组常驻专家吴钟瑚对《财经》记者表示,能源局作为“国家局”,其独立性大大增强,“做事情肯定比部委局要好得多。”
  原发改委能源研究所所长周大地也认为,国家能源局比过去发改委能源局规模大,功能更完整,“人员和管理的事情肯定比过去要更加庞大。”他认为,发改委里与能源有关的主要职能,应逐渐向国家能源局归拢。
  根据国务委员兼国务院秘书长华建敏对方案所作的说明,国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准,发展新能源,促进能源节约等。
  然而,长期以来,发改委进行宏观经济和产业调控的最主要途径,就是项目审批和价格调控。倘若这些权力依然保留在发改委,则未来国家能源局对能源产业管理能力必然有限。吴钟瑚认为,这些具体职能划分,还要等“三定”方案来确定。
  与交通、工业等领域的政府机构改革相比,此次能源领域政府机构改革可谓“动作不大”,更与此前成立“能源部”的推测相去甚远。各界原本希望,能源领域通过“大部制”,能够统一和强化原本分散的职能,加强对于石油、天然气和电力这几大垄断行业的监管。全国人大代表、广东科学院院长陈勇就曾连续三次在全国人代会上提出关于成立能源部的建议。
  “这次改革之后,管理体制上仍有不足之处。”陈勇说,作为议事协调机构的能源委行政权力偏弱,如果它只是领导能源工作,而发改委又领导能源局,体制上还是不顺。看来,成立一个统一的能源部的设想,仍有待未来耐心推进。
  此次改革方案,亦对负责宏观调控的发改委、财政部、央行职责进行了明确的定位,要求发改委负责综合平衡,财政部侧重财政政策,央行掌控货币政策。
  
“大工业”“大交通”有多大?
广电总局、铁道部成为“局外者”,是此次大工业、大交通整合留下的遗憾
  
  在首轮“大部制”改革中,“大工业”体制可称步伐最猛。
  根据方案,将发改委工业行业管理有关职责、国防科工委除核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息办的职责,整合划入新成立的工业和信息化部。同时,将国家烟草专卖局和新组建的国防科技工业局归于该部管理。对应于此,国防科工委、信产部和国务院信息办不再保留。
  这项调整,终结了信产部的十年历史,将信息产业重新纳入“大工业”体系之内,对于未来电信行业的监管将形成何种影响,尚难准确衡量。但部分专家认为,这有可能为中国电信业辟开发展空间,从而带动整个行业的转型。
  信产部和国务院信息办的整合,亦减少了两者之前“职能重复,多头治水”的局面。尚存遗憾的是,业界呼吁多年的电信与广电监管融合与重组在方案中无迹可寻,凸显中国电信及互联网行业未来的不确定性。
  《财经》记者获悉,预期中的广电系统并未包含在新组建的工业和信息化部中,原因除推动“三网融合”的《电信法》尚未出台,也与广电系统尚未完全实现政企分开、台网分离有很大关联。
  国防科工委的撤销与国防科技工业局的组建,则为未来继续“推动军转民”提供了足够的想象空间。按照中共十七大的部署,未来五年,中国将“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系,坚持勤俭建军,走出一条中国特色军民融合式发展路子”。
  据悉,工业与信息化部获得约600人的编制,这与被整合的各部委现有编制相当。业界传闻,现任国家安监总局局长李毅中将改任工业与信息化部部长,现任信产部长王旭东则任新部门的党组书记。
  与“大工业”体制接近“一步到位”相比,“大交通”体制步履颇大,但仍留下巨大缺口。根据方案,将组建交通运输部,整合原交通部、民航总局、国家邮政局以及建设部指导城市客运的职责,旨在打通多个交通领域,统筹管理,发展综合运输。业界遗憾者,在于铁道部予以保留,未纳入其中。
  62岁的李盛霖于2005年12月任交通部党组书记兼部长,58岁的李家祥于今年1月履新民航总局党委书记、代局长。这两人将是未来交通运输部部长和党组书记的有力人选。《财经》记者获悉,未来的交通运输部将下设国家民航局、国家邮政局,同时另设数个子局,分管公路、水运等,局长均由副部级人员兼任。
  “与交通部合并,级别不重要,关键是怎么发挥自己的功能。”李家祥告诉《财经》记者,经过五年运转,现在民航系统在机场改革、空管改革方面还不到位。他认为“大部制”改革可能要到北京奥运之后才会正式实施。
  铁道部的意外“保留”,被业界普遍认为是此次“大交通部”组建的最大遗憾。
  北京交通大学教授荣朝和告诉《财经》记者,此次大部门体制研究过程中,业界专家学者广泛参与讨论,对于运输部设计形成“快、中、慢”三套方案。从最终机构改革方案看,交通运输部的组建选择了成立运输部的“快方案”,而没有选择成立由国务院副总理领衔的交通委员会或维持现状的“中慢方案”。这表明了政府对于大力发展综合运输体系和加强对交通运输实行统一规范监管的重视,但针对铁道部的改革态度仍偏保守。
  更令人遗憾的是,文件中涉及铁道部的内容为“保留铁道部,继续推进改革”;既没有提及铁道部未来如何改革,也未对其未来是否并入交通运输部,以及何时并入、如何并入作出具体说明。
  广东代表团代表、湛江港务集团董事长郑日强批评称,综合运输体系应该包括航空、水运、铁路、公路、管道五种运输方式,未将铁路和管道纳入其中,可见这一体系尚不完整。
  “有必要让百姓知道,为什么铁道部不并入交通部?”3月12日,全国人大代表、温州市人大副主任王小同说。
  全国人大代表、铁道部副部长陆东福表示拥护改革方案,称这是基于国防建设、维护国家民族统一、服从国家战略的需要。陆东福强调,合并铁道部没有时间表,应该取决于铁路自身建设的完善。
  “铁道部拖了大交通运输体制的后腿,”国家行政学院一位专家对《财经》记者表示,这给未来综合运输体系的发展和监管留下了很多难题。
  实际上,一些地方政府已经意识到交通运输“诸侯割据”的弊端,纷纷组建综合交通管理部门。2005年6月起,江苏交通厅逐步将港口、铁路和航空产业的建设和管理职能纳入,初步形成“大交通”管理体制。王伟告诉《财经》记者,江苏省此举的目的即在于降低运输成本,让交通更好地为经济发展服务。
  
不仅仅是回归
从卫生到住房,政府机构变革牵动了多少民生期望

  京城西直门立交桥西南角,卫生部和国家食品药品监督管理局(下称药监局)的行政大楼前后毗邻。十年前,药监局从卫生部独立出来;如今两者重归一体,十年轮回间,夹杂着以郑筱萸为代表的药监系统窝案。
  方案称,药监局整体并入卫生部,是因为“食品药品直接关系人民群众的身体健康和生命安全”。方案明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。一个细微变化是,药品法典、食品安全标准的制订移交卫生部,而药监局将与卫生部下属的卫生监督局合并,集医政、药政监管于一体。
  早在上世纪80年代,药品监管便在卫生部辖下。至1994年,国务院授予国家医药管理局(下称药管局)颁发《药品生产企业合格证》和《药品经营企业合格证》的权力,卫生部药政局则继续负责药品审批,药企必须获得两个部门审批方可生产。药品监管陷入药管与药政的争斗中。
  1998年机构改革中,新成立的药监局合并药管局和卫生部药政局,时任药管局局长郑筱萸任药监局局长,卫生部药政局局长邵明立(现任药监局局长)任副局长。此时矛盾依旧存在,药监局拥有药品、医疗器械的审批、注册权,负责医药企业的监管,卫生部则负责医疗机构的监管。
  故此,早在郑筱萸主政药监局时期,基于药政、医政在监管中长期存在龃龉;一部分主要来自卫生系统的专家便曾呼吁,将药监局并入卫生部。郑筱萸事件后,两者合并、统一监管的方案渐居主导。
  重新“回归”的药监局局长邵明立告诉《财经》记者:医药合并的“大卫生部”制改革,有利于药品在产销环节的安全保障,有利于医疗卫生改革。
  不过,来自广东代表团的钟南山院士告诉《财经》记者,“大卫生部”必须统一对公共卫生、医疗服务、医疗保险、药品供应和安全监督负责,“否则现在的医改仍不能彻底解决问题,必须将防与治、医与药以及社会保障体系作为整体来考虑。”
  如果说药监局是机构性回归,那么住房和城乡建设部可称名称和职能的部分回归,现建设部指导城市客运职责整合划入新组建的交通运输部后,又重启当年城乡建设部的名称,并前冠“住房”,意在显示城乡统筹的发展要义,且突出了对民众住房的关切。
  中国房地产与住宅研究会副会长顾云昌告诉《财经》记者,建设部改组为住房和城乡建设部,这是中国第一次在国家机构中出现“住房”字样,可以看成是政府保障职能的一次“归位”。
  “住房的概念远比房地产更为丰富,它不仅包括属于市场范畴的商品房,也包括属于公共服务范畴的保障性住房。由此看来,此次建设部机构调整当属顺理成章。”顾云昌表示,如同联合国提出的“人人享有住房”,对全体国民住房负责,让弱势群体也能住有所居,是政府的本职。在美国、德国、日本、澳大利亚等发达国家,内阁中均有专门负责解决国民住房问题的部门。
  新中国成立以来,建设部先后经历过建筑工程部、城市建设部、国家建设委员会、城乡建设环境保护部等多次机构调整。1998年国务院机构改革后,房地产管理取代最初的建筑工程、城市规划建设,成为建设部最重要的职责之一。
  建设部政策研究中心主任陈淮也向《财经》记者表示,建设部机构整合有迹可循。2003年中央即将统筹城乡发展列入“五个统筹”之一,其实质则是通过城乡产业融合,打破城乡二元结构,推动城乡一体化。
  中共十七大之后,中央对保障性住房问题日益重视。2007年8月,国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文);2007年12月,建设部将原有住宅与房地产业司功能进行拆分,专门设置了住房保障与公积金监督管理司(住房制度改革办公室)。2008年3月5日,国务院总理温家宝亦在政府工作报告中表示,要抓紧建立住房保障体系,加快廉租住房建设。2008年仅此一项的中央财政预算即达68亿元,比去年增加17亿元。
  不过,也有业内人士指出,住房问题涉及财政、税收、金融、土地等诸多方面,此前历次房地产宏观调控均效果不彰,一定程度上与上述各个部门的动机不一、诉求不一有关。今后,如何协调好上述各方的关系,完善住房保障体系,将是新组建的住房和城乡建设部所面临的一项挑战。
  
环保无悬念“入阁”
比升格更需要的是独立执法权
  
几乎没有任何悬念,环境保护部作为新组建的五个部之一正式浮出水面。改革方案交代环保入阁的动因:“环境保护是我国的基本国策,关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内,我国将面临严峻的环境压力。”
  这一刻,对于已经78岁的中华环境保护基金会理事长曲格平,意义非凡。曲格平曾经担任国家环保局局长、素有“中国环保之父”之称。他告诉《财经》记者,早在1982年的机构改革中就提出了建立环境部的设想,可惜当时并未重视。
  26年间,环境保护机构历经了国务院环境保护领导小组、建设部环境保护局、国家环保局、环保总局的变迁。尽管这次升格仍然保持原来的正部级,但跻身为国务院组成部门的环保部,将获得更大的政策制定和执行权力。
  在以往的中央政府序列中,属于国务院组成部门的机构共有28个,这些组成部门可以参加国务院重大会议或常务会议,参与国务院重大决策。但国家环保总局划入18个直属机构,一般不能参加国务院重大会议或常务会议;只是在涉及其负责的专业性行政事务列席国务院会议,但没有发言权和决策权。
  近年来,随着公共环境管理已非一个简单的专业性、事务性的行政行为,而对国家经济社会发展规划越来越具有全局性的重要影响,将环保总局由国务院直属机构升格为直接参与政府决策的组成部门,就非常必要。
  “这不是简单的机构升格。”国家环保总局副局长王玉庆告诉记者,中编办将就环保部制订“三定方案”,等到下半年确定下来,环保部在国家环保规划、政策、执法等重大问题将有更大的话语权。
  国家环保总局政策法规司司长杨朝飞对《财经》记者表示,对于“大环保”而言,虽然这很可能只是未来改革的第一步;但环保部的成立仍然非常积极,因为这将在很大程度上提升环保部门参与决策的能力。
  不少民间环保组织亦将此视为令人鼓舞的信号,不过,他们认为这还远远不够。种种迹象显示,最起码就目前而言,将地方环保部门从当地政府和上级环保机关“双重管理”的体制下解脱出来,仍然没有进入具体的议事日程。北京地球村环境教育中心主任廖晓义认为,除了行政上的升格,最重要的是必须加强环保部门的垂直管理,只有环保部门具有了独立执法者的身份,才能对地方政府形成强有力的“硬约束”。
  北京公众与环境研究中心主任马军也对《财经》记者坦言,如果不在资源、人力以及执法权限等方面加强,仅仅提高行政级别只能是“换汤不换药”。
  毕竟,正如曲格平所指出的那样,国家环保总局加上下属的事业单位,也只有2600多人,其中总局机关更是只有200多人。相比之下,美国环保局拥有1.8万多人和每年上百亿美元的预算。
  在曲格平看来,环保总局下属的监察局仅二三十人的编制,“即使都配专机,也不够到处救火。”
  在美国和欧洲国家,法律赋予环境监管者强大的独立执法能力,这也是中国的环保部门目前难以企及的。而这,或许也是中国真正走向“大环保”的最大障碍之一。
  国家环保总局现任局长周生贤年届59岁,在2005年12月由国家林业局长改任此职。周继任环保部部长并无悬念。
  
公平与效率
朝向建立统一劳动力市场迈进一步,新的大部应超越原来两部职能的简单合并

  北京和平里中街,有两栋行政大楼。人事部在北,劳动和社会保障部居南,两个部门遥相呼应。
3月11日下午,这两栋大楼的工作人员紧守在电脑或电视旁,倾听从人民大会堂传出的消息。按照方案,人事部、劳动和社会保障部将合并组建人力资源和社会保障部,其下单设国家公务员局。
  过去20年来,劳动与人事两个部门分分合合,见证了国务院机构改革的历史。
  人事部与劳动部——现劳动和社会保障部的前身,是在1988年的机构改革当中被拆分的,此前在政府部门序列中称为劳动人事部。拆分后,两个部门的职能虽都与劳动人事密切相关,但工作重点集中于不同的群体。其中,人事部的主要职责是管理国家机关和事业单位工作人员,劳动部的职责则侧重于对城镇职工的管理,包括起草劳动和社会保险法律法规,城乡就业与职业培训工作管理,同时还负责以城镇企业和农村人群为主的养老、医疗、失业、工伤保险工作。
  虽然各有侧重,但由于工作内容相近,拆分后,两个部门的职能屡有重叠和交叉。例如,劳动部主管以企业职工为主的劳动力市场,而以“干部”为主的人才市场则由人事部分管。
  随着国内人力市场的开放,劳动力和人才的概念区别十分模糊,管理上也很难区分。随着人力流动政策障碍逐步消解,两个市场并存,客观上反而阻碍了人力的自由流动,也增加了管理难度。近期,事业单位综合改革试点即将启动,两个市场的两套管理办法的整合已经迫在眉睫。
  国家行政学院公共管理教研部教授宋世明指出,这既是中国政府探索实行职能有机统一的“大部门体制”的具体部署,也是实现机关事业单位人员和企业人员统一管理的重大进展。宋世明认为,此举意在“打破现有机关事业单位人员和企业人员管理的部门分割”。  
  按照1998年人事部和劳动保障部“三定”的文件,目前人事部共有11个职能司局、四名副部长,劳动和社会保障部拥有12个职能司局、四名副部长,两个部门的在编公务员总数超过500名。据悉,副部长和司局总数肯定会减少,但是并未听说削减公务员编制。
  设立独立的“国家公务员局”,负责政府人力资源的管理,亦为此次改革之亮点。
  “中国公务员制度只有15年的短暂发展历史,目前实施《公务员法》的任务还非常繁重,公务员能力建设还任重道远,国家还需要有专门的机构负责《公务员法》的实施。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明说。
  宋世明分析指出,一方面,公务员管理与企业等人力资源管理不同,应当独立、区别管理;另一方面,公务员管理非公共行政,鲜有国家专门设置内阁一级部门主管。
  北京大学社会学教授李强在接受《财经》记者专访时,对于人事部与劳动保障部合并给予很高的评价,“这一改革所具有的深远意义恐怕是难以估量的。”他对记者分析说,中国由于计划经济时代城乡二元结构的影响,劳动力市场被人为地割裂为两部分。现在设立国家公务员局,负责公务员管理;其余的劳动力将实现统一规划,统一管理,将大大促进统一的劳动力市场的形成,促进统一的社会保障制度,也促进事业单位的改革。
  不过,他认为,要实现建立统一劳动力市场的目标,新的大部不应该是将原来两部的职能简单合并,而应该根据新的目标重新划分内部机构与职能。  
  劳动和社会保障部部长田成平现年63岁,他在2005年7月出任该职;人事部部长尹蔚民履新仅半年,年满54岁。两个部门如何整合,未来人力资源和社会保障部的人事安排,也是下一步的焦点。
  
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  到目前为止,“大部制”改革只是迈出了第一步。没有时间表,也没有实施细则,下一步的任务无疑更为繁重。中共十六大提出到2010年“完善基本经济制度”;十七届二中全会公报确定“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”,据此可知时间表相当紧迫,但实施中仍有弹性。
  全国人大常委会法工委主任李适时证实,这次改革不是“孤军”和“单项”,而是综合配套的改革。国务委员兼国务院秘书长华建敏在改革说明中也指出,由于存在“诸多困难和潜在风险”,不能“毕其功于一役”。
  “与其单纯盯住机构的数量,不如看重本次改革的内核——政府转型,政改推进。”全国政协委员、中共中央政策研究室副主任郑新立告诉《财经》记者。
这位中共十七大报告起草者之一表示,行政体制改革本身就是政改的一部分,而政改的核心命题是需要扩大社会主义民主。他告诉记者,温家宝总理曾提过,这次改革方案的细则不仅要人民代表审议,还要在社会上征求意见。 
  本刊记者温秀、实习记者张瑞丹对此文亦有贡献

下篇 “大部制”路径

本刊记者 段宏庆 常红晓/文

分合轮回
几乎每次裁减之后,政府机构都会经历一个再膨胀的过程

  3月4日,《国务院机构改革方案》公布当天,在河北省药监局工作的凌锐(应本人要求化名——记者注)心头一震。尽管药监局回归“大卫生部”传言已久,但这一天真的要到来,他还是有些茫然。
  年近不惑的凌锐已经做了16年公务员,他个人的职业经历几乎是中国政府机构改革的一段缩影——
  1992年7月,凌锐大学毕业后分配到河北省商业厅;未及一年,1993年3月政府机构改革,裁撤商业部,新组建国内贸易部,地方机构也随即变更。凌锐由此换了岗位,进入河北省贸易厅。
  五年之后,政府机构于1998年3月再次调整,上届政府刚组建的国内贸易部被裁撤,相关职能并入国家经贸委。凌锐在此后随地方机构调整,进入河北省经贸委就职。
  又过五年,2003年政府机构改革,国家经贸委不再保留,其原有职能分别并入相关政府部门。凌锐第三次变动工作,进入新组建的食品药品监督管理局。
  可是稳定的状态仍然只是五年。根据此次《国务院机构改革方案》,五年前刚从卫生系统中独立出来的药监局,将再次回归卫生部管理。
  “不知道这次国务院机构改革后,我们省里的调整什么时候开始。”凌锐告诉《财经》记者,他相信全国公务员中,有他的类似经历的人应该不少。
  自1982年至今,中国已完成五次机构改革。总的趋势是机构在裁撤,人员在减少。如1982年国务院100个部门裁了39个;1988年,国务院部门、直属机构由67个减为60个,国务院人员编制减少9700多人;1993年国务院部门、直属机构从86个减少到59个,人员减少20%;1998年,国务院的40个组成部门,仅保留29个;2003年国务院组成部门进一步减少到28个。而此次国务院机构改革,涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少四个,国务院组成部门减少到27个。
  但是,几乎每次裁减之后,政府机构都会经历一个再膨胀的过程。1982年国务院部门、直属机构裁减到61个,1988年膨胀为67个,到1993年甚至达到86个。1998年以来,尽管国务院组成部门在不断减少,但国务院还有诸多直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局以及议事协调机构和临时机构,事实上国务院机构的总量并没有实质性的减少。
  如2003年改革,国务院组成部门减少了一个,但新成立了一个特设机构国务院国资委,另外还组建了一个正部级事业单位银监会,机构数量实际上是增加了一个;2007年,又新成立国家预防腐败局。
  截至目前,中国国务院序列(相当于内阁)在办公厅之外,有部、委、审计署和央行共28个组成部门,另有一个特设机构国资委,以及18个与部、委级别相当的直属机构,还有14个部级直属事业单位(其中证监会、银监会、电监会和保监会等四个部门名为事业单位,实际上行使的都是行政管理职权)。
  此外,国务院还有四个办事机构;12个部委管理的国家局,机构数量总计高达77个。这个数字尚未包括28个正部级的国务院议事协调机构和临时机构(参见本期“国务院机构全览”)。
  细观此次国务院机构改革方案,国务院组成部门减少一个,正部级机构减少四个,但新成立一个正部级的议事协调机构国家能源委员会,新组建国家能源局、国家国防科技工业局、国家民用航空局、国家公务员局等四个国家局,机构总数仍无实质性减少。
  “机构改革每五年一轮,翻烙饼模式很普遍。人事部分分合合,能源部三设三撤,医药刚分开又回去,这种循环往复的怪圈必须打破。”中国政法大学副校长马怀德对《财经》记者说。
  马怀德认为,“大部制”改革之所以需要特别强调“转变政府职能”,就是因为如果只是作机构设置上的形式调整,只在数量上简单裁减,无济于事。而这个转变就是由经济建设型政府,逐步向服务型政府转变。

“部门利益”忧思
如果部门利益不能解决,简单的拆分或合并都不解决问题

此次“大部制”改革,能否开辟一条新路,走出分合轮回的怪圈?“两会”期间,《财经》记者遍访代表、委员和行政学专家,大都不敢过于乐观。
据有关专家研究,目前国务院部门之间有80多项职责,仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外,农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然,“大部制”改革关键就是要解决这种部门之间的职责交叉,职权冲突,以及职能不清的问题。
  显然,目前的改革方案并不能彻底解决上述问题。“与大家的期望有一定距离。”十一届全国人大代表、湖北高级法院副院长吕忠梅告诉《财经》记者。她认为,按照目前这个设计,很多职能交叉的问题并不能得到解决。不过,她认为这是可以理解的,现实国情下,每前进一步都不容易。更严峻的是,“大部制”改革涉及打破传统机构设置,对行政权力进行重新配置,必然触及诸多部门利益,自非易事。
  此次公布的方案中,曾被各界广泛期待的“大农业”、“大金融”、“大科技”等都未推出;即便是已推出的改革,也并未一步到位。比如“大交通”就因铁道部的保留而埋下遗憾。
  《财经》记者从业内获悉,支持保留铁道部的观点认为,铁路目前正在进行大规模新线建设,铁道部维持政企合一的体制,有利于中国大规模开展铁路新线建设。
  这一观点广受质疑。在业内主流意见看来,铁道部政企不分的体制缺陷,正是目前铁路引资的最大障碍;铁道部既当运动员又当裁判员,并不利于推进中国铁路建设的发展。
  吕忠梅认为,如果部门利益不能解决,简单的拆分或合并都不解决问题。吕在十届全国人大期间就是代表,曾经历2003年的国务院机构改革方案审议过程。
  她以卫生与药监分合轮回为例解释说,五年前两者分家并非完全没有道理,因为多年的“医药不分,以药养医”正是中国药价畸高的症结所在。分家后,卫生部与药监局尽管存在矛盾,但也具有相互制约的功能。如今药品监管重新纳入卫生部麾下,势必弱化药品监管与医政监管的制衡机制,引发对新的部门利益的担忧。
  当然,“大卫生部”统一监管权的积极因素在于,会在一定程度上提高行政效率,使得在各部门利益矛盾下步履艰难的医疗体制改革更容易推进,对药品的监管也可统一覆盖到药品流通的各个环节中,不至于出现此前药监局、卫生部各管一段的混乱与矛盾局面。但是,这些积极面要得以发挥,关键在于能否防止某些利益集团牟取私利。
  中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌博士为《财经》撰文指出,大部制改革的最大阻力,正是多年来被不断强化了的部门利益。
  他分析认为,所谓部门利益,就是指行政部门偏离公共利益导向,追求部门局部利益,变相实现小团体或少数领导个人的利益,其实质是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。
  江涌认为,时下中国,部门利益膨胀严重,不仅有极大的广度,还有无比的深度。权力部门化、部门利益化、利益集团化,部门利益当中有着极其复杂的集团利益、小团体利益、领导个人利益,这些利益并不会简单因为体制的改变而自然消失。而且,如无妥善设计,“大部制”有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益,减少了部门利益的广度,但是有可能加剧部门利益的深度,因此治理起来更加困难。

分权与监督
以权力制约权力,不如用公民权利来制衡公共权力

汕头大学法学院院长杜钢建对部门利益问题也持类似看法。他对《财经》记者说,现有行政管理体制的弊端可以用四句话概括——政府权力部门化,部门权力利益化,获利途径审批化,审批方式复杂化。而“大部制”改革之后,政府权力更会强化到部门。
马怀德认为,正是因为政府部门的行政权力本来就大,权责脱节的问题又很严重,再加上腐败问题也时有发生,中共中央十七届二中全会在通过《国务院机构改革方案》同时,还通过了《深化行政管理体制改革的意见》,明确提出要在行政系统内部实行决策、执行、监督的“三分制”,实现权力的相互制约和协调。即行使决策权的机构不执行决策,负责执行的机构不得决策,负责监督的机构专司监督。这对于防止部门利益膨胀、权力过于集中当有积极作用。
  杜钢建则指出,在“三分制”之外,还要加强“审议制”。所谓“审议制”,就是根据《国务院工作规则》规定的“完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制”,成立决策咨询委员会,重大决策出台前听取意见。据杜钢建透露,目前很多部委都成立了类似的咨询委员会。但问题是,重大决策的审议制度并没有真正建立起来,甚至越重大的决策越不公开,咨询委员会完全流于形式。
  “问题出在什么地方?”杜钢建设问并回答,关键是咨询委员会仍然是在行政系统内部由行政首长任免的,行政首长希望这种审议机制在自己的权力下运行,“说到底还是不肯放弃权力,不愿接受制约。”
  吕忠梅告诉《财经》记者,目前“大部制”方案中已经强调了建立行政部门的相互制约、协调机制,但这只是行政权力的内部制衡,是权力制约权力的设计。事实上,当下中国,最需要的是用公民权利来制衡公共权力,因此必须完善行政诉讼,即民告官制度。必须确保公民的权利受到侵犯时,能够通过司法审查来解决的途径。
  吕忠梅认为,司法审查体现着司法权和行政权两种公权之间的监督制约关系,但由于司法不能自行启动,需要有公民起诉、主张权利才能进入司法程序,所以这也是用私权来制衡公权的体现。
  不过,从目前中国的实际来看,司法审查能发挥的制约作用仍然是有限的。关键问题就是司法系统的人、财、物决定权实际上是掌握在行政部门手中。而“大部制”之后,司法进行监督的难度将更大。
  “政府部门应该清醒地认识到,监督其实并不损害权威,反倒是拒绝监督将丧失权威。自信的政府才能实现公信。”吕忠梅说。
  
攻坚“事业单位”
事业单位改革“蓝图”之清晰明朗,远超过“大部门体制”

  机构改革众所瞩目,前路漫漫。而种种证据和信息表明,起步已久、步履迟缓的事业单位改革,有望借此次“大部制”改革之机加速。
  不谙中国政治结构的人很难把事业单位改革与“大部门体制”联系起来。其实,在中央高层的筹划中,事业单位改革一直被视为政府机构改革的一部分,而政府机构改革和事业单位改革都是行政管理体制改革的重要内容。故此,“大部制”改革和事业单位改革,理应相互促进。
政府机构改革要求事业单位体制同步改革,不仅是因为中国目前一些事业单位还掌握着不少行政权力,行使着政府管理职能;同时也因为事业单位是政府提供公共服务的主体。如果说政府机构改革的核心是转变政府职能,那么政府职能的调整,必然要求改革公共服务的提供方式和筹资模式。
中国现有事业单位120多万个,涉及3800万人,汇集了中国超过三分之一的专业技术人才,拥有数万亿国有资产。这些单位主要提供教育、卫生、科技、文化等公共服务,是中国最大的公共服务部门,消耗了地方财政一半以上的支出。
  事业单位大多建立于计划经济时代,长期依附于政府部门,有的承担政府职能,沦为“二政府”;有的则本就是企业,但作为事业单位享有诸多财税补贴;而真正提供公共服务的教育、卫生、科技等事业单位则主要依靠财政拨款,缺乏竞争约束,普遍冗员繁多,效率低下。
  要改革50多年来形成的国有事业单位体制殊非易事,其难度绝不亚于国有企业改革。事实上,自上世纪80年代中期至今,事业单位一直是改革的重要议题。迄今为止,中国的事业单位改革多集中于地方层面,集中于科技、文化、出版等个别行业,并未全国推开。在中央部委层面,整个改革既缺乏制度性突破,也缺乏可操作的规则。
  正是基于此,加快推进事业单位改革,以期与政府机构改革配套协调,已成为新一轮政府体制改革的一大重点和难点。
  此次事业单位改革的蓝图已相当清晰。3月11日下午,就在《国务院机构改革方案》面世不久,新华社发布了中央机构编制委员会办公室负责人就深化行政管理体制和机构改革的答问。该负责人指出:“要抓紧研究提出……事业单位分类改革的指导意见及配套措施,确保各项改革相互衔接,协同推进。”
此前的3月4日,中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》全文公布。《意见》在第四部分,把“事业单位改革”放在“政府机构改革”的框架下统筹考虑,并提出了事业单位改革的“路线图”——主旨是“推进分类改革”;原则是“政事分开、事企分开和管办分离”;具体方案是“对现有事业单位分三类进行改革”。其中,“主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构”;“主要从事生产经营活动的,逐步转为企业”;“主要从事公益服务的,强化公益属性,整合资源,完善法人治理结构,加强政府监管”。
很多人还注意到,就在“两会”前夕,2月29日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究部署在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行“事业单位工作人员养老保险制度改革试点”,并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(参见本期“权衡事业单位养老保险改革”)。
  有专家指出,这意味着全面的事业单位改革已启动,一旦事业单位改革步入“快车道”,一旦上述五省市的改革取得成效,其他各省份和中央部委直属事业单位的改革就会进入议事决策者视野。
但是,中国的事业单位改革决不乐观,其改革必然是持久战。按照“分类改革”的思路,除了生产经营性事业单位改制为企业、承担行政管理职能的回归政府,最难改的还是占目前事业单位总量70%左右、提供公共服务的事业单位。这些单位如现有的公立大学、政府所属的科研院所、公办中小学、公立医院等等,如何按照新一轮改革的要求“完善法人治理结构”、“改革筹资机制”、“提高公共服务效率和公平性”,最考验改革决策者的智慧。
事业单位改革的进展取决于政府改革的成败。目前行政管理体制改革有待全面展开,政府间职能的划分、政府与市场的关系、政府与公共部门的关系,都没有真正理顺。在这种情势下,事业单位作为行政管理体制的一部分,其改革必然受到多重制约。
  但无论如何,当前高层决策者已形成了相当明确的事业单位改革的“蓝图”。该蓝图之清晰明朗,远超过“大部门体制”。采访中,不少学者认为,2008年将成为中国事业单位改革的“元年”。

政改指向
改革要真正取得成效,关键在两个问题,一是法治,二是民主

  如果从更高层面上看,成功的“大部制”改革,直接牵动政治体制改革。
  江涌为《财经》撰文指出,“大部制”改革涉及和涵盖党政、人大等权力系统,没有政治体制改革的整体推进,建立起来的很可能是貌合神离而不是真正的“大部制”。
  马怀德指出,此次大部制改革方案确实有很多保留。很多大家期望的综合部门不在方案之列,内在原因是需要保持改革的力度和节奏,循序渐进,不能毕其功于一役。
  “改革要真正取得成效,关键在两个问题,一是法治,二是民主。”杜钢建认为,近30年来,机构改革最大的问题在于没能“依法改革”。在一个法治社会,机构改革方案出台之前,首先应该修订《国务院组织法》,但事实上,中国的《国务院组织法》自1982年出台后,至今26年没修改过,期间这么多次改革,从法律的意义上讲都有瑕疵。而且,不仅仅是修改《国务院组织法》的问题,还应该给国务院每个部委都制定一部组织法,具体规定各个部委的名称、职能、权限范围等。
  马怀德也认为,中国行政体制改革需要加强组织法的制定,“我们现在的《国务院组织法》区区11条很不适应现在的经济社会发展,需要尽快完善。不仅需要国务院组织法,还需要部门组织法。”他通过比较认为,日本在这方面做得比较好,日本的每个组织机构都有相关法律,每个组织变化、调整、改革都有法律支撑,目的是把它纳入到整个法治轨道上,把政府行使公权力纳入法治化轨道。
  此外,马怀德认为,在《组织法》之外,同时要加强《行政程序法》的制定,政府部门的行政行为要有基本的程序规则。其他监督、救济的法律,如行政赔偿、行政复议等方面的法律都需要加强。
  “法律的制定完善必须通过人大;而要人大真正发挥作用,就需要加强民主。”杜钢建指出,要充分发挥人大对政府的监督制约作用,通过人大立法来规定政府组织机构、权限,甚至人大在必要的时候召开各种会议来讨论政府的重大决策,这实际上就是实现政治民主,因为人大是代表民意的机关。
  “中国现阶段,切实发挥人大作用就是一种政治改革。政治改革并非真的那么艰难。”杜钢建说。■
  本刊记者罗昌平、杨彬彬、张娜、张映光,实习记者胡玥对此文亦有贡献

国外中央政府机构设置概览

▲美国
  美国联邦政府机构主要分两大类:一是总统及总统办事机构,主要包括白宫办公厅和各委员会、局。后者包括行政办公室、白宫军事办公室、中央情报局、总统外交情报顾问委员会、经济顾问委员会、环境质量委员会、国家安全事务委员会、行政管理和预算办公室、美国贸易代表办公室、政策制定办公室、科学和技术政策办公室、国家药品控制政策办公室、全国毒品管理政策办公室等。
  二是内阁和联邦各部。目前联邦政府共有十五个部门:国务院(相当于中国的外交部)、国防部、财政部、司法部、农业部、劳工部、卫生和公共服务部、教育部、交通部、能源部、退伍军人事务部、商务部、住房和城市发展部、国土安全部。

▲英国
  自20世纪60年代以来,英国的政府机构出现了“大部门”的趋势。即扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。上世纪六十年代到七十年代初,英国合并的“大部”有:1964年,国防部、海军部、陆军部和空军部合并成新的国防部;1968年,外交部和联邦事务部合并成外交和联邦事务部。同年,社会安全部和卫生部合并成卫生和社会安全部;1970年,住房和地方政府部、公共建筑和工程部、运输部合并为环境事务部,同年贸易部和技术部合并成贸易和工业部,海外发展部并入外交和联邦事务部。
  目前,英国中央政府部门有十多个,分别是财政部、外交与联邦事务部、就业与养老部、环境食品及农村事务部、卫生部、文化新闻及体育部、国防部、内务部、不管部、贸易与工业部、教育与技能部等。

▲法国
  法国的中央政府由总理、国务部长、部长、部长级代表(次部长)、国务秘书组成,不设总理和副部长。而国务部长在内阁中的权力和地位仅次于总理,一般都监管一个部,相当于一个部长,在政府决策中享有很大的发言权。
  总理辅助机构包括总理府与直属机构等。总理府办事机构包括办公厅、总秘书处和军事办公室。而总理直属机构则由总理直接领导,包括行政与公职总局、法兰西文献局、政府公报局、信息与传播处、国防总秘书处、重大自然灾害研究和预防委员会、中央公共服务成本和效益调查委员会、企业—行政使团、计划总署、国家经济发展信息中心、收入和成本研究中心、国土整治和区域行动评议会、国家不动产交易和建筑委员会以及中央新兴城市工作小组等。
  目前法国内阁部门主要有十五个部,分别是内政和国土资源部、国防部、外交部、就业、社会和谐与住房部、经济、财政和工业部、国家教育、高等教育和研究部、交通、装备、旅游和海上事务部、健康与团结部、农业、渔业部、公职部、文化和交流部、环境和可持续发展部、中小企业、商务、艺术家和自由职业者部、青年、体育和联络部等。

▲日本
  日本中央政府主要包括十个大部:
  总务省(整合原邮政省、自治省和总务厅);法务省(政府最高司法机构,执行有关中央司法行政事务)、外务省、财务省(自大藏省更名而来,是主管国家财政、金融、税收的中央最高行政机构)、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省(内设经济产业大臣、大臣官房、经济产业政策局、通商政策省、贸易经济合作局、产业技术环境局、制造工业局、商务情报政策局、资源环境厅、专利厅等机构)、国土交通省(整合原运输省、建设省、北海道开发局和国土厅而来,目前机构包括大臣官房、综合政策局、国土计划局、土地水资源局、城市和地区发展局、河川局、道路局、住宅局、铁道局、汽车交通局、海事局、港湾局、民航局、北海道局、政策统括局、气象厅、海上保安厅等)、环境省(包括环境大臣、大臣官房、环境政策局、地球环境局、环境管理局、水环境部、自然保护局、废弃物回收管理部、环境卫生部等)。

  资料来源:《世界百国政府机构概览》

改革开放以来的五次机构改革
  ▲1982年 目标是精简机构,废除领导干部职务终身制,干部队伍年轻化。国务院各部门从100个减少为61个,人员编制从5.1万人减少为3万人。
  ▲1988年 首次提出政府职能转变的任务,国务院部委从45个精简为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减为44个,机构人员编制比原来的实际人数减少19.2%。
  ▲1993年 提出建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标,实现“政企分开”,转变政府职能。国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个,人员减少20%。不再设置部委归口管理的国家局,国务院直属事业单位调整为8个。  
  ▲1998年 主要任务是按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,进行国有企业所有制改革。国务院组成部门由40个减少到29个,部门内设机构精简了四分之一,移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项,人员编制减少了一半。新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部。
  ▲2003年 进一步推动政府职能转变,明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。设立国有资产监督管理委员会,改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会,设立银行业监督管理委员会,组建商务部,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

(原载《财经》2008年第6期)

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