法院

刘忠:中国法院改革的内部治理转向 ——基于法官辞职原因的再评析

现代西方诉讼构造的观念体系下,司法体制改革的中心议程被设定为法官中心、法院至上。为实现此目标,研究者集中论证法院机构地位应拔高,法官待遇应提升,如此才能吸引法学精英、律政先锋进入法院,法院的公共信任度和民众认同才能改善。[1]

由此为导向,多年来颁布的众多方案,都以扩大法院干部职级比例、提升法官福利水平为真实内涵。法院的机构地位、法官的福利水平,从历时性看,获得巨大提高;从共时性分析[2],较之许多同级党政机关和律师都有较大超出。但是,在有关法院的作品中,以法院福利待遇低为主题的研究始终弥散。晚近,“法官流失”一词开始被高频使用。[3]这些研究的归因逻辑线路是:法官流失→法官待遇差→法官缺乏职业保障→司法的人财物受制于外部。

本文对此归因路线进行拆解,对于法官辞职和由此牵引出的法院内部晋升中的积弊,重新进行分析。如何实现良好的法官晋升激励机制,应是法院改革的中心之一。将司法改革集中于去除人财物受制于外部的定位,遮蔽了真实的痼疾所在。本文使用的“转向”(turn)一词为借用。西方哲学先后经历认识论转向、语言学转向,每次都极大地丰富了西方哲学的内容。“转向”并非否定先前,而是自我更新。对法院改革进行内部转向,建立一个优良的法院内部治理,与践行系于司法的政策目标具有更紧密的关系。

刘忠:四级两审的制度发生和演化

1990年代末以来司法体制改革的基本叙事前提是反司法地方保护主义,作为反司法地方保护主义对策,一是将两审制改为三审制,二是调整人民法院设置,突破按行政区划设置的模式[1]。增设跨区划法院,不仅是突破政权底部的乡、县、市,而主要是在政权上部设立跨省级区划的大区分院,作为最高人民法院的派出机构,这被认为是法院设置体制改革的最终目标。[2]在现当代中国司法史上,法院层级调整和审级变化,不是孤立事件,而是互为因果、彼此正相关的一个主题的两个侧面。跨省的最高人民法院派出机构这一方案,在2014年走入制度实践,对三审制的讨论,也形成热潮。区别于以往司法改革对微观工作机制的改变,这是对当代司法体制的突破。

当代司法体制的架构,由1982年《宪法》及稍后修改的《人民法院组织法》确立,这两法是跃过1975、1978年《宪法》和组织法,以1954年《宪法》和组织法为基础拟定[3]。决策中枢在1954年对1949-1954年一届政协期间的政治、司法体制等大量制度进行废弃、重新设计,其中即包括撤销1949-1954年之间,曾经在司法体制中存在的跨省的最高人民法院大区分院,以及废弃三审制,所以一届政协期间被称为过渡政体。然而,六十年一甲子,大区分院制度轮回。两相辉映,落下一个设问:为何大区分院在1954年宪制框架下会被撤销,这对中国司法体制的塑造产生什么影响?

由此,1949-1954年期间的制度规范和实践,即成为考察当代司法体制的制度史前史。本文即对这一历史过程的制度史细节进行分析,体察中国司法的构造与司法政治关切所在。制度演化,由无数历史细节连缀、冲决而发生,本文繁密的历史事件和细节所传递的制度史线索是:

刘忠:规模与内部治理:中国法院编制变迁三十年

晚近以来,程序正义理论的一个基本命题认为只有经由“中立第三方”主持、双方当事人平等对抗下的三角结构,所得出的结论才是唯一可接受的结果[1]。其方法论立场系出于自然科学:古典物理学为便利研究,将运动中的物体如赛马、帆船等视为一个可以不考虑大小,无体积、形状的“质点”(mass point),从而引入几何学坐标系进行计算。近代以来,人文、社科研究受自然科学研究方式影响甚重[2]。然而,人文、社会研究中,这种方式的物理简约却可能自我斩断能对事态作出真正有力的解释的因果关系项。

将法院看作一个“质点”在程序法内跃动,忽略了法院是一个有着复杂的内部结构关系的组织,忽视了法院的构成尤其是编制规模导致的内部治理所产生的组织内行为会对组织外程序的产生决定性的影响。

本文对三十年(1978-2008)中国法院编制规模作出尽可能细致的数据变化描述,以此为逻辑起点,在“内部组织结构——外部程序行为”这一视域下,展开对以下问题的初步分析:

政治治理观念转型,将更多公共治理职能转移给法院担当,由此导致的三十年法院编制规模巨观化,使得法院内部组织出现了非预期的后果,即表象上的日趋坚硬的科层化,及由此所导致的结构上的困境,即司法行为的作出,被内部组织样态所决定,产生巨大的负外部性,原本期望的国家政治治理方式转变目标恰恰因追求目标的手段自身而被削弱。在学理上,以法院为中心的法治化新叙事,获得了正当程序理论“中立第三方”命题的理论支持。在不反思这一命题的前提下的诸种对策,被1998年以来的司法改革经验证实效果不彰。法院编制激增,不仅带来司法效率问题,也导致了新的“宪政时刻”问题。

刘忠:条条与块块关系下的法院院长产生

摘要:条块关系是不同于西方学术典范的解释中国现象的中国叙事框架。在中国政治予境中,较之中央地方关系更重要的是条条与块块关系。在地方法院院长产生的问题上,作为块块的上级党委和本级党委与拟任职法院的上级法院之间,对人选各有不同支配关系。在武装夺权年代确立的“块块为主,条块结合”的地方治理机制,在市场经济条件下获得新的政治考量意义。

关键词:条块关系 法院院长产生 地方治理机制

Abstract: The relationship between tiao system (vertical) and kuai system (horizontal) is an unique interpretive framework of Chinese issues that is quite different from existing paradigm of western scholarship. In China’s political context, such relationship is more important than that of central-local governments. As for the generation of local people’s court’s head, different dominating powers exist over the head candidate among higher Party’s Committee , local Party’s Committee and higher people’s court. The local governing mechanism of “kuai system is prior to and correlated to tiao system” shaped during the revolutionary period has acquired a new political significance under the current market economy.

Key words: relationship between tiao and kuai, candidate of local people’s court’s head, local governing mechanism governing mechanism

传统政治学、宪法学,受西方学术范式影响,高度关注中央地方关系。[1]但西方学术植根于西方经验,不可完全通约于中国问题。中央地方关系在毛泽东时代,是中共中央和各中央局、中央分局、省委(区党委)、地委、县委、区委的权力分配关系。在当代,主要是中共中央和省、市、县/区委的关系[2]。虽然全国人大、国务院和各省、市、县的人大、政府之间也有上下协调、权力划分关系,但是,由于中国共产党实行党委一元化领导,地方人大、政府、政协和工会、共青团、妇联等人民团体,都要首先服从同级党委的领导,因此,中央与地方关系最终是党内关系,是中国共产党中央委员会和省、市、县/区委员会的权力层级关系。

在中国的地方治理中,本文认为最重要的是条块关系。条块关系,是在中国共产党地方政治治理中出现的特殊政治形态,其中的条条指的是从中央到地方纵向的、工作性质一致的部门体系,如最高法院、高级法院、中级法院、基层法院。块块指的是中共中央、省、市、县/区地方党委。之所以称谓条条、块块,盖来自于一个知识隐喻(metaphor):在对机构设置进行图状表示时,相同工作性质的机构以条型的树状图表示,而所有的这些机构又均置于一个地方行政区划内,地方行政区划在平面地图中一块一块的标绘,拼成一个更大的区划,而每一级区划都由该级地方党委统一领导。

条块关系比中央地方关系形态更复杂,对现实的中国政治实践影响更大。条条与块块关系之间的权力配置中最重要的是人员任用权力的分配,条与块各自权力量的大小最主要表现为人员任用上的决定权份量,财税汲取的支配权划分只居于其次。由于非家产制[3]下的官员,都只向产生自己的官员负责,所以不管是条条还是块块,都清晰地意识到只有管住人,才能管住事;管住人,人事两全;只管事,管不住人,人事两空。

1990年代以来,鉴于地方保护主义、部门保护主义的抬头,最高法院和上级法院开始强化最高法院对全国各级法院、上级法院对下级法院在组织人事任命、审判、行政装备等事务上的纵向一体化[4]领导。这最突出的表现在地方法院院长的任命上。在地方法院院长这一重要组织任免上,块块中的上级党委行使决定权,条条中的上级法院和本级党委,分别行使协管、建议任免权,由此条条与块块的关系形态日显复杂。

法院院长在法律、干部组织人事规定内的任职资格以及地方人大在法院院长产生上的分量和其他技术性的约束,我另文细述。本文仅力图在制度细节上通过地方法院院长的任命,来展示政治治理如何在条块之间推动;以条与块之间在法院院长任命上的权力分配比为表述对象,考量政治决策对国家内部政治控制的不同思路。司法的政治意义,至少是学术分析理路上以政治入司法,是理解当代中国司法的一个走不出的背景。[5]

冯象:诉前服务好——房山区人民法院的经验

诉前服务好:来到房山区法院调研,座谈“立案诉讼服务改革试点”,这是我第一个感受。好在哪儿呢?好在诉前,而非上法庭之后;好在服务——人民法院的宗旨,说到底,就是为人民服务。

具体的做法,是建一个“民事立案审查、诉前调解、快速裁判一体化的复合立案程序”。法官们说,过去立案庭像是收发室,案件大量积压,“送达难、执行难、信访化解难”。现在变了,仿佛医院门诊部,挂号的先诊断一下,叫作“深度程序审查”,把可诉的跟不可诉的分开,防止恶意或虚假诉讼,平等保护被告的诉权;不适于法院解决的社会问题、敏感案件等,则疏导分流;合乎条件的便积极调解,为当事人节省时间精力和费用。同时,针对案件性质,在区政法委的领导下,整合各部门资源,推动“大调解”。这样,既能保证诉讼的质量,又可促进调解审判的效率与司法公正;对外维护人民法院的威信,对内则理顺案件流程,提升了法官业务和法院统筹管理的水平。

奇怪的是,这么个双赢的局面,却有学者颇不满意。当然他们也是好心,时时呼吁,表达忧思,怕法院丢了正事陷于杂务。什么是“正事”呢?在那些专家看来,就是坐堂听审,电视剧里洋人法官那个模样,一身黑袍,假发卷卷。他只管高深的法理、细致的剖析,叫两造律师一来一去,轮流考问证人,辩驳事实。除此以外,都算“杂务”,尤其是各种形式的调解。一句话,调解不可取,不是对抗式诉讼,也没有判决书,起不到“通过公开审判来宣传法律知识”的作用(郭小冬,页37)。

其实,近年来人民法院回归调解或群众路线的传统,绝非停止法治建设,或者“开历史倒车”,如一些法学家指摘的。毋宁说,“大调解”复活“马青天那一套”,是“形势比人强”;是“诉讼爆炸”人少案多,法院不堪重负,给逼出来的。现行的民事诉讼法体系,还是八十年代至九十年代初的产物和思路,回应的是二三十年前的案件审理需要、人力资源与知识条件。那会儿还没有“小产权”,恶性的强拆、自焚、警民冲突事件很少,谁能想象“人肉搜索”侵犯公民包括少数贪官的隐私权?时代变了,变得太快;任务却越加繁重复杂,从文书送达、诉前调解、委托鉴定,到执行判决。司法程序上做些调整,不违背人民法院的宗旨,重拾社会主义的政法传统,来一点“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决”的“枫桥经验”,或者法官会同“五员一警”(人民陪审员、社区法庭协审员、人民调解员、特邀监督员、公安片警)巡回办案,让“人民调解进立案庭”“人民法庭进社区”,逐步消除“草率结案、诉讼不公、涉诉信访”的现象,有什么不好的呢?立法方面,继去年颁布《人民调解法》,今年又加快了《民事诉讼法》的修订,赶得可及时了。

苏力:中国司法中的政党

“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”——毛泽东[1]

一、问题的界定和意义

《耶鲁法学杂志》2005年春季号刊登了纽约大学法学院教授弗兰克·阿帕汉(Frank Upham)的一个长达44页的书评,[2]评论我的《送法下乡》。[3]在认真理解并给与了高度评价的同时,阿帕汉教授对他认为的书中存在的问题提出了批评。批评主要有两点,一是“不加批评地接受了单线进化版的现代化理论”;[4]但“最大的问题”则是在书中“看不见政治和政治权力”,[5]仔细读来其实是批评我没有展示并辨析中国共产党对法院工作的干预和影响,法院在涉及党的或有党的背景的机构、人员的案件中具体行动,以及基层法院在社会冲突中的一般角色等等。