苏力:关于能动司法与大调解

苏力:关于能动司法与大调解

一、引论

尽管需要进一步界定(特别是“能动司法”,我会在最后一节讨论),我还是能理解目前法律界和司法界关于能动司法和大调解的基本含义,及其在当下中国的政治社会意义。

在当代中国语境中,所谓能动司法,大致是指,法官不应仅仅消极被动地坐堂办案,不顾后果地刻板适用法律;在尚处于形成进程中的中国司法制度限制内,法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧,通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法,有效解决社会各种复杂地纠纷和案件,努力做到“案结事了”,实现司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一。[1]

而所谓大调解大致是指人民调解、行政调解(协调)和司法调解的整合和联动。[2]大调解是替代性纠纷解决方式(ADR),但不等同。大调解更注意综合利用当代中国解决纠纷的各种制度资源,它也比ADR 或替代纠纷解决方式等说法朴实和简短,容易为普通中国人理解。此外,在大调解中,法院和法官始终以司法身份出现,于其中扮演核心角色,积极主动解决纠纷,因此不仅与传统的调解不同,甚至与外国法官以非司法身份展开的调解也有重大区别。[3]但关于替代纠纷解决方式,世界各国并没有、也不大可能有、甚至不应当有统一模式;而调解是写入了中国的民事诉讼法的,[4]已经是当代中国司法制度的必要程序和重要构成部分。

问题是,为什么在中国司法改革启动10年并取得不少进步之后,[5]中国司法制度日益正式化、程序化,法官日益职业化、专业化,为什么要关注和研究能动司法和大调解?这个问题,仅仅站在法学理论和法律职业圈内,看不清楚,也很难理解。“功夫在诗外”。它既针对了中国社会的某些问题,也针对了只有从社会角度才能看出的司法的某些问题。就前者而言,它针对的是近年来中国社会纠纷剧增、涉法和涉诉上访人数上升以及案件执行难等社会现象。[6]这种现象容易让人感觉司法未能充分实现社会对它的期待,也没实现司法改革曾经对社会的允诺。执政党要求法院积极运用各种纠纷解决方法来实现司法的政治和社会职能,因此有了近年来强调的“社会主义法治理念”[7]和“三个至上”。[8]就司法制度的改革而言,自1990年代以来,中国司法改革的基本导向是职业化和专业化,突出审判和审判方式改革,强调法官消极和中立,律师扮演积极角色,取得了重大进展,但也留下了许多不能不面对的问题——这种司法模式在许多地方,特别是农村基层社会,缺乏适用性和有效性,[9]在宏观层面需要适度调整。有鉴于此,从宏观层面看,我认为能动司法和大调解的实验和推广是必要的,有积极意义。若放在中国的经济社会发展的整个过程中看,这其实既是中国司法改革的延伸,也是司法改革的调整。尽管对习惯了改革后的司法制度和习惯了西方经典司法观念的一些法官和法学人来说,能动司法,注重司法调解和大调解,不大习惯,甚至会心存疑惑。

有疑惑是有道理的。不仅因为任何调整改革总会改变现有的利益格局(没有贬义,相反我认为应予以足够的尊重),而且因为,在中国,任何调整都有“刮风”或 “一面倒”的可能,如果分寸不当,善良的追求也完全可能引发另外一些问题。任何制度的有效性都有边界,都不可能是包治百病,能动司法和大调解同样如此,未必能取得显著效果、充分满足社会的期待。这就意味着,我们必须从一开始就充分估计这一在我看来正确的司法制度调整中的困难,可能出现的问题,甚在某些情况下的不可行;要把好事做好,不仅需要方向,而且需要具体扎实的措施,注意从整体上注意把握这两项措施的分寸;还要预估可能的成本和收益,并适度加大投入。努力于依法中达到办事和治国的目标。因此,未雨绸缪是必要的。

二、期待的限定

首先需要限定的是期待。这两项措施,即使获得了实效,我认为,也不大可能减少社会的诉讼需求,会降低但不可能大幅度降低涉法上访的数量,其效果更可能是减缓诉讼需求的增加和涉法上访的数量。在这个意义上,这两项措施很可能是一种对于社会非常必要却看不出显著政绩的制度调整措施。换言之,实际结果只会是边际的变动。

因为推动中国的诉讼量增加和涉法上访数量增加的主要变量是中国社会的变迁。经济发展,人员流动,社会的陌生化,这本身必然导致各种纠纷增加,而与之前社会相适应的传统的纠纷防范和解决机制必然部分失效,由此导致人们更多诉诸司法或其他权威机构来解决纠纷。这是大势所趋,尽管听上去不舒服,却是社会发展的正常现象。[10]

如果没有其他因素的影响,在社会的各种制度调整回应后,这种需求经过一段时间就会大致稳定下来。事实上,相关统计数字就反映了这种司法需求在2004年之后下降了,[11]但由于2007年在未同相关机构沟通和听取意见的情况下国务院相关机构突然大幅降低了诉讼收费,[12]2008年全国人大颁布实施了《劳动合同法》,[13]两个法律都大大降低了纠纷当事人的诉讼成本,引发2008年以来全国各地法院的诉讼量急剧上升。这表明社会司法需求增长并不完全由司法变量决定,而是有其他非司法的社会、政治因素的介入。人们在考察这些问题时,自然不能局限于司法,但人们,甚至包括法界人士,还是很容易或出于某种利益简单地将至仅仅视为司法问题。

涉诉上访数量增加的因素也是多重的。其中肯定有司法不公的问题,包括腐败和地方保护主义等,需要认真解决。但更多的问题同样可能来自司法之外的社会因素,如立法的不够完善或迟滞,导致了社会的法律道德共识与严格依法审判结果之间有冲突甚至相违背,例如许霆案。[14]但从社会角度来看,影响诉讼和涉诉上访数量增加的最可能是当代中国经济社会转型中的失业和隐形失业,这使得上访者的机会增加,而与此同时,经济社会发展后交通便利了,也使上访的各种成本都降低了。[15]

同时司法自身也摘不干净。最主要的因素有,第一,抗辩制显然更多适应城市工商社会的生活条件和法律条件,不大适合目前中国广大农村和基层社会的条件。第二,不适度的强调程序正义的司法实践与更关注实体正义的民众的司法期待之间有较大差距,或当年司法改革时的承诺太大太高,导致纠纷当事人或是不理解司法提供正义的能力有限,或感到失望。第三,调解的缺乏或因为社会关系陌生化的部分失效使更多纠纷,其中大量是司法根本无法圆满解决的纠纷,涌入司法程序。第四,司法的法条主义造成某些判决不合情理,基于对司法的迷信而出现的某些司法扩张导致司法主动介入了一些司法根本没有能力解决的事件。第五,法律职业化和专业化以来进入法院的法官总体说来更擅长审判,相对缺乏调解和“案结事了”的技能,而比较擅长调解化解纠纷的法官如今基本进入了退休年龄段,甚至数年前就因司法的职业化而要求提前退岗。第六,法学教育和律师群体还不够成熟,唯心主义(理想主义),意识形态化,导致了缺乏务实的态度,对司法和司法所处理的问题缺乏政治经济视角的理解。

这肯定不是全部因素。但我不追求完全,我只试图通过初步梳理来展示能动司法和大调解可能解决哪些问题。如果我梳理的这些因素不全错,那么,目前中国司法面临的许多问题就不是司法独自可以解决的。根本的改善还需要社会经济的进一步改革发展,“发展是硬道理”,发展并不是钱的问题,而是改变社会的方方面面。但与此同时,也需要执政党和政府的综合协调逐步解决甚至是控制。

也鉴于此,作为建立“和谐社会”的综合努力的一部分,执政党对中国司法提出了要求,要求司法机关以各种努力为实现这一目标追求做出贡献。必须并且只有放在这个大局中才能理解中国目前各地的司法改革和制度完善,包括能动司法和大调解,它只是司法的一项工作,同时从属于中国整个社会发展和政治全局。

理解了这一点,就意味着,尽管要尊重司法自身的特点和要求,但仅仅强调司法自身的便利或难处,或搬用西方司法经验作为支持论证,都是不够的。中国的司法必须回应中国的问题,当代中国的司法必须有效回应当代中国的问题,即使司法有难处,即使以前缺乏经验。任何国家的司法都必须分担一定的治理国家和社会的政治责任,这是无法逃避和放弃的。

三、可能的效果

尽管会有许多难处,但通过调整和完善,司法表现可能会有所改善,并对中国的经济社会发展有所贡献。也正是基于此,尽管没有进行细致的成本收益分析,我认为能动司法和大调解是值得的,哪怕它并不符合西方对司法的“经典”定义。

但调解的好处并非它一定是比判决更好、更有效的解决纠纷的方式。无论是哪种调解,其功用都在于为纠纷当事人提供了判决之外的其他选项,增加了他的比较和选择各种解决纠纷方式的机会,因此实际上增加了他的“自由”,可以降低他和社会解决纠纷的费用。从社会后果来看,这会促使他理智、比较收益。对于司法机关来说,也可以从民众的大量选择中获得一些相关信息,改革和完善相应的制度。因此可以说,判决和调解之间有一种长期的制度互补又相互竞争的关系。

就现实而言,判决一般更适用于陌生人之间的纠纷,而调解等方式更适用于熟人之间的纠纷。当代中国目前仍有大约50%以上的人口生活在农村。[16]农村的人际关系不仅复杂,最重要的是这种人际关系在纠纷解决后往往还要继续维系下去。[17]在这样的生活世界中,从国内外的研究来看,调解一般说来都比判决更好。即使在一些小城镇,在大城市的一些社区,在家庭中,甚至在商界,也存在这种值得保护的长期稳定的熟人关系,同样对调解有需求。[18]因此,在当代中国社会中,针对目前司法界的现状,适度加强调解,将之扩展到行政纠纷,使各种调解联动,并非只是执政党和司法者在政治意识形态主导下的主观愿望和追求,而必须理解为是在制度层面回应社会相当一部分民众的公共选择。在这些地方、社区或行当,调解是比判决更公正有效的纠纷解决方式,也是相对便宜的纠纷解决方式;使用判决,从社会角度甚至从司法的角度来看,都可能得不偿失。

在中国的某些社区或针对特定类型的纠纷,能动司法同样可能比消极的当事人主义的司法更为有效,其结果从社会的道德共识而不是法条主义的视角看也更为公平。从市场模型来看,当事人主义对于司法机关和法官是更有效率的(法院的财政和法官的工作负担都比职权主义模式下的法院和法官更轻),对于某些当事人也可能更有效率(他们有足够的资金雇到更好的律师,并从中获得更大利益),但由于在中国广大的基层社会和农村社会,那里没有或几乎没有律师,而大量当事人没有支付律师代理的能力之际,某些当事人或某些类别的人就更容易在消极被动的司法中受伤或受损。设想一位40多岁的农村妇女,在同她的进城打工小有斩获的丈夫的离婚案中,如果法官诉诸抗辩制,前者就往往会在财产分配上受伤。在这样的案件中,唯一可能代表国家针对案情在此案中维护这位被离异妇女利益的,就剩下主持离婚诉讼的法官。在这种情况下,能动的甚至中性意义上有所“偏颇”的裁判或审判技能适用(例如,拖延——直到该男子愿意分割更多隐藏的财产),反倒更符合我们这个社会的道德和法律共识,尽管从字面上看这显然违反了法官中立原则。必须看到,在当代中国,这类情况还并不少见,因此能动司法或职权主义司法,在一定的司法层级,有其继续存在的某些必要和可能。针对这种状况,司法制度做出调整会有较多社会收益,尽管这会加重法院的和法官的各类成本 ——法院支付更多的人力、财力和时间以及法官个人支付更多的努力。

但上面的简短分析只是论证了“各庄的地道都有许多高招”。能动司法和坐堂司法,调解和判决,只是相对于不同的纠纷解决语境,各有所长。因此,问题不是要用某种制度完全取代另一种制度,而是要不同的制度互补,针对不同的问题和地方,充分发挥不同制度相对于其解决的问题的优点。这意味着由此获得的司法改善一定是边际的。就目前而言,它会提高能动司法和大调解的性价比,也会改善坐堂办案和判决的性价比。

四、审判与调解的平衡

如果上面的分析成立,那么即使在目前强调能动司法和大调解的形势下,也仍然要注意保持能动与消极、判决和调解的平衡。要“两手抓”,“两手都要硬”,要注意防止一种倾向压倒了或掩盖了另一种倾向。

之所以提这个问题,因为我近来听到有些地方法院甚至要求法官做到“零判决”。这是非常危险的倾向,不仅做不到,而且也有损能动司法和大调解,并且不利于司法改革成功经验的累积。追求“零判决”还一定不利于法官某些司法专业技能的发展和培养,不利于鼓励法官钻研法律知识和技能,不利于调动某些法官的积极性,不利于充分发挥不同法官各自擅长的司法(包括审判和调解)知识和技能,不利于培养优秀的审判法官。这种追求弄不好就是折腾司法,折腾法官,而不是司法制度的自我完善。

必须注意,就总体而言,审判工作会是、仍然是并将始终是法院的重要工作,对于中高级法院来说,甚至是其最重要和最主要的工作,必须始终予以高度重视。即使许多纠纷可以通过调解或替代方式解决,即使大多数纠纷都可以通过大调解或其他方式解决,也不可能所有纠纷都以调解来解决;哪怕是都能通过调解解决,但也不能误以为调解的结果一定都比审判更好,更有效。世界上从来没有万能的工具或知识或制度,所有的知识、工具和制度都只有在对症下药的基础上才真正有用和有效。不管好听不好听,生活中有些问题若判决解决不了,调解也同样解决不了,是熬过去的。想想有些50岁左右的夫妻,一个有了外心,一个不愿离,你调解、判决也可以解决,但也有不少这类问题是熬过去的。熬个3年5年,或是其间出了件什么事,就可能“夕阳红”了。你不能说这个结果就一定不好,只有调解或判决就好。美国著名法官波斯纳甚至说过,有时司法就是要求法官“对付过去”。[19]我知道这话听着不舒服,政治不正确,但真实世界不照顾我们的感觉。重要的是以当事人可接受的方式解决问题,并不是以某种我们认为好的方式解决问题。而必须记住,有时,公正就不允许司法求着当事人,而必须宣示国家或立法者的意志。

“零判决”不可欲的另一个问题是,审判和调解解决问题所需要、所依赖的社会条件是不同的,带来的社会收益也不同。前面说过,调解一般则在熟人之间、在有长期稳定关系并希望保持这种关系的人们之间更为有效,更多适用于农村、小城镇、家庭;而审判一般对解决陌生人之间的问题,确认规则更为有效,因此更多适用于城市社会、工商业社会。而随着中国社会主义市场经济的发展,城市化的发展,城市人口的逐年增加,可以预料,就全国而言,判决比例适度增加、调解比例适度下降就并非是一种不正常现象,其实是中国社会和司法发展的一种基本趋势。由此还可以预料,调解在某些人之间在某些纠纷中不会有效,即使过去有效,现在或将来也不一定继续有效。我们对调解的可适用性、适用的普遍程度要有一个冷静的估计。“能调则调,当判则判”可能还是一个基本原则。如果在该判决的案件中强行调解,甚至在知道调解毫无结果的案件中还一定要调解,就是浪费时间人力财力,就是不务实,同样是教条主义,同样不会令当事人满意,同样会降低当事人对司法的满意度,同样不利于司法的公信力和权威,而成为“作秀”。不应当假定当事人对调解和判决有什么特别的文化偏好,他们的关注永远都是要解决问题。因此一定要反对所谓的“零判决”这种政绩工程。

值得注意的另一个平衡是,各层级法院或不同地区的法院的审、调平衡。基层法院可以更多适用调解,事实也趋于如此,[20]但高层级法院则应更多关注判决。省高院、最高法院的业务则应集中关注判决的案件,因为一个判决可能产生的确认规则的指导意义会非常重大,也就是社会收益很大。想想人谓的“泸州二奶继承案”。[21]如果调解,此案肯定也能解决,但失去了此案判决对于全社会和对于司法制度的意义,受益的仅仅是该案的当事人。{恰恰是泸州两级法院的坚定判决,哪怕法学界对其法理细节小有争议,[22]获得了民众的广泛支持,并且更重要的是,从司法角度看,此案判决体现的基本原则和方向向全社会发出了一个关于家庭财产关系和制度的强有力信号,为各地法院今后对类似案件的类似处理提供了正当性和指导,便利了类似案件的解决,因此具有普遍的指导意义。它基于、确认和支持了我们社会的基本道德共识,同时也借此凝聚了这个社会目前的法律共识和道德共识。

对不同地区的法院也要考虑不同的审、调平衡。同是县级法院,也许昌都地区的法院就可以更多调解,而成都郊区的调解就可以少一些。甚至在同一法院,对不同的法官也应允许不同。对于一位更擅长审判且效果良好的法官也许让他更多判决就是好的,不仅社会效果好,也是对他的审判技能的充分发挥和有效利用,你要他达到一个他很难达到的调解比例,其实是浪费人才,浪费他的才能,就是资源使用不当;而对一位擅长调解的法官,即使没有很高学历,也予以尊重,也充分发挥他的能力。擅长调解的金桂兰是好法官,[23]但公正审理案件的刑庭法官也可以是优秀法官,尽管后者只有判决。

据此,我反对对各级法院、各地区的法官和同一法院或同一审判庭的不同法官的审调比做出统一的硬性比例,并以此为标准展开评比。这不利于提高效率,不利于专业和职能分工,容易引发法官的反感,更容易引发造假,说到底不利于司法制度的改革和完善。不应当用硬性指标,而要注意用制度激励来促使法官解决实际问题。

五、能动司法和调解的法官

注意纠纷的以及当事人之间关系的性质只是调解成功的必要条件,但不是充分条件,只是必要条件。和审判一样,调解也需要专门的知识和技能,并且这些知识和技能必须附着于作为调解者的法官。培养人才的问题变得显著起来了。

个人因素在调解和能动司法中甚至更为重要。因为,司法和调解从来都不只是知识和技能问题。当上述条件都基本具备之际,至少有时,调解能否成功,很重要的甚至最重要的就取决于调解者本人是否具有某些特质。这些特质可能包括,调解者(法官)本人的年龄、性别、耐心、气质、社会经历、道德权威(公正性)、体察社情和当事人的心思、熟悉方言(当事人若是讲方言者)、语言生动富有感染力、善于发现隐藏的利益、会算账(替当事人算账)、善于提出各种安排,以及在不违反社会基本公正和情理的前提下适度的“不依法办事”等等。某些调解者(法官)更容易获得当事人的信任,因此调解就更可能成功。如果这种情况确实成立,那么就可以看出,挑选和培养有这类素质的法官就非常重要。挑选和培养也就不仅仅是了解审判和调解的知识和技能,而是注意选拔求真务实、善解人意、头脑灵活、善于解决问题的人担任特别是基层的法官。如果没有这样特质或具备这种潜质的法官,仅仅是一般地强调、重视甚至是支持调解也不一定能有实质性改善。

可以从马锡五身上看到这一点。[24]许多人在赞扬马锡五审判方式之际,都更多强调马锡五的为人民服务精神,[25]这当然重要并且是首要的,但马锡五本人的其他诸多重要特质在这类叙事中被有意无意忽略了。马锡五的年龄、资历、本地人、陇东地区专员的身份等,这些特点都有利于强化他的政治、道德和法律权威,使得朴实的陕北民众乐意接受他的调解。我在其他地方分析过的当代优秀法官金桂兰同样展示这样的特点。[26]许多同样的调解和调解方案,由一位年轻法官提出,就可能无法让当事人接受,但如果是一位年长的法官就更可能接受了,或是胡锦涛或温家宝来,也许不用多做调解,只要说一句,大致是“双方都谦让一点,要搞和谐社会吗”,可能就可以达成协议了。这就表明,调解有、却不完全是技术或知识问题,还取决于调解者的身份、地位和权威。

其实审判也是如此,尽管人们无意地忽视,而法界为了凸显司法的知识和专业性有意地掩藏这一点。想想 “法官老的好,律师少的俏”这句西方的俗话!如今各地法院的许多判决之所以引发申诉和上访,部分原因就是因为法官和法院的权威性不够。我相信许多法官对此都深有体会。如果看到这一点,并理解这一点,那么在司法中,要注意培养和挑选具有这种素质和潜力的法官。也正因为这一点,我才一直坚持认为司法改革仅仅强调法官的知识化专业化是不够的,认为在基层法院,特别是派出法庭没有法学院毕业生的情况下,军转干部出任基层法官,其实是一个不错的替代,至少从解决纠纷上看,可能比年轻的法学院毕业生更有效。[27]目前的问题是,如今“三门”法官数量日益增多,他们更擅长审判和适用法律,而当年的一大批法律专业知识不足但较为擅长调解的法官如今已陆续退出甚至早早被迫退出了司法一线。[28]法院荒疏了调解,不完全是法院思想重视不够的问题,有人才筛选机制的问题,也有司法改革引发的有关调解知识技能传承的断裂。

六、激发律师调解

在商事案件(包括知识产权等案件)中能否适用调解呢?尽管这些案件更多是陌生人、城市的案件,从理论上看,似乎不可能,但从经验来看,也有可能。宋鱼水审理知识产权案件,仍然有近70%调解结案,有时还能做到“胜败皆服”。[29]另一位北京朝阳区的全国优秀法官,审理商事案件,调解结案率也达到近70%。[30]国外的研究也有性质类似的发现。[31]这些例子表明,在城市地区的某些类型的案件中,只要对双方有利,不诉诸正式法律和司法,调解也是可能的,甚至比农村更有可能,最主要原因是商业纠纷的诉讼和调解的机会成本不同。只要从成本上看,调解比判决更低,那么当事人就会追求,因此也值得追求。

因为从当事人的角度来看,审判不仅要付律师费,还有相应的机会成本,而只要审判的收益超出他/她的相关机会成本,真正明智的当事人和他的律师业就应当选择调解结案。美国民事案件中有90%以上庭外解决就是一个证明。[32]

但要想在这类案件中调解成功,律师应当扮演更重要的角色。但在目前中国,问题是受到法条主义理念的影响,由于其训练和执业习惯,特别是为种种货币和非货币利益驱动,有些律师往往没有起到这种作用,甚至不利于法院调解。他们往往集中关注的是法律问题,程序问题,强调依法,太多想到“为法定权利而斗争”,更多从法条上来看该不该打官司,而不是从对当事人最佳的层面来选择诉讼还是调解。因此,律师有时成了不利于调解解决的因素。我认为从总体上来看律师应改变这种 “为权利而斗争”的心态,而要在市场经济中和职业发展中逐渐学会懂得为当事人盘算和获取最大的实在利益,学会妥协和双赢,自己活让别人也活。诉讼标的为 1000万财产,如果诉讼拖上三年,即使获全胜,当事人的利益的实际损失也许仍然大于双方各让一步,收回800万及时投资。这不仅节省了三年时间和双方的律师费用,而且资金周转后的获利会远远超过妥协的损失。这样的看似“无原则妥协”其实是更有原则的,更符合商人的或有商业头脑的当事人的实在利益。 “和为贵”并不只是伦理价值,其中也确有经济价值。

要改变目前的律师职业文化,明智的法官可以利用其制度角色,[33]教育和告知那些过于法条主义的或年轻好斗的律师,努力促使争议双方达成妥协但双赢的协议。这个工作本来完全可以直接由法官来承担,但鉴于目前中国的国情和商界情况,由律师启发劝说自己的当事人可能更好一些,因为当事人可能更相信自己的律师而不是法官(甚至会怀疑法官)。

但目前有些律师可能不愿意庭外解决商业纠纷,主要原因之一这种做法导致按时收费的律师的收入降低 ——更多的法庭活动使律师有正当理由向客户收费,对于那些业务量不足、知名度不高的年轻律师尤其如此。要解决这个问题,全国或各地律师主管部门和物价部门应当在律师收费制度上做出调整,允许在协商和调解解决的案件中改变收费方式,以此鼓励律师形成协商妥协双赢的职业文化。

如果中国律师中形成了这种基于利益精算的协商妥协双赢的职业文化,律师界就有可能成为调解的重要力量,成为进入司法程序的案件过滤和筛选机制,会大大减少需要开庭审理的案件,减轻司法工作负担,有利于促成司法职业的真正职业化,同时成为社会和谐的润滑剂。中国目前的律师的这种作用很不够。中国律师业的职业文化从整体来看,还很有一点好勇斗狠的“小公鸡”的味道。

七、依法调解?

“依法调解”是当代中国调解中的一个政治正确乃至无人质疑的说法。[34]但如果仔细追究,这个说法在理论上有问题,从实践上看则不可能成立,真照着做,一定会出问题。如果真的强调依法,为什么还要调解呢,你法官判决不就行了呗?在调解实践中,成功的调解很少真正严格符合法律的相关规定,只是由于没人追究是否严格依法了,因此我们就逻辑推定依法了。经验并非如此。我想任何一位有调解成功经验的法官都会赞同我的观点。我也就曾分析过报纸报道的并作为金桂兰法官的优秀事迹的成功调解,其中有很多其实是“违法”的或政治不正确的。[35]最突出的一点是,要调解成功,往往一定要“背靠背”的交往,而这就涉嫌违反法官不得私下接触当事人的规则。

判决的核心是法院强加于人——想想法律的定义:国家以强制力保证实施的国家意志。而调解的核心其实是纠纷双方以合约方式和平解决纠纷,只是有一个第三人于其中沟通,既是证人,也是沟通者,或是合约条款的设计者,在有些情况下,也有某种平衡谈判协商能力的作用。在调解过程中,理论上是一切都可以协商,关键是双方对各条款都基本能接受,哪怕不是非常满意——那是不大可能实现的。这其实是契约自由和意思自治的法律原则在纠纷解决问题上的实践延伸。因为,从理论上看,双方都能接受的合约,那一定是在现实条件下对双方都最有利的解决办法,即使某些旁人看来不大公道的合约条款,如果争议双方都接受,那也一定总体上来说对双方都有利,其中涉及到利益的交换,即我在这方面吃点亏,你在另一方面要让一点。合约中的具体利害关系交换可能非常复杂,法官若严格依据法律规则来评判注定会发现其中有太多的“违法”之处,但当事人冷暖自知,是“周瑜打黄盖”的问题,是“青菜萝卜各人所好”的问题。调解相对于判决的好处就在于它充分发挥了契约的适用范围,减少了活压缩了国家制定法的强制性,或者说只要可以合约解决,就不使用国家强制力。因此,在可以调解了结纠纷的条件下,如果还强调依法,其实就是不想让调解成功。这或许也是近30年来法院调解成功率逐年下降的因素之一,尽管不是最主要的因素,同时这还可能是法官不愿调解的因素之一,因为这种要求使得法官一定要支付更多的个人努力。

国外的调解经验也验证和支持了这一分析。1999年主审微软案件的联邦地区法官就曾任命联邦第7巡回区法院首席法官波斯纳以“私人身份”作为此案的调解人。我曾分析过,如果是依法调解,那么该案主审法官自己就应有能力履行这项任务,无需任命另一位法官来调解,主审法官征召波斯纳不是因为波斯纳的法律知识比自己强,主审法官之所以强调波斯纳以私人身份来调解,这就表明他不要求波斯纳在调解中坚持法官的立场,不必须(尽管不排除)运用法律知识,而是要求他更多运用一些非法律的知识和技能。这意味着美国的司法过程和司法制度对其它知识保持了开放。[36]

如果理解了这一点,那么要想促进调解的发展,就必须适度摆脱法条的约束,放松对调解的“依法”要求。第一,调解可以依法,但着眼点不是依法,而是调解成功。第二,从社会角度来看,背离了法律的调解不一定就不公正,相反可能丰富对法律的理解,创造新的法律。第三,在不关注是否依法的调解中,法律仍然在起作用——现行法律规定始终会成为调解双方讨价还价的筹码。第四,调解中只要求作为调解者的法官不能从中谋利、有意偏袒一方,调解结果基本公道,距离中国社会的基本道德共识不能差距太大或过于迁就陈规陋习。

如果能够基本认同上述分析,那么即使保留依法调解也只是一种修辞,提不提都不很重要了。调解和审判本身就意味着必须遵循基本的社会公正和社会规范,人们在提及审判是也并不总是提及依法审判。调解也完全可以如此,甚至必须如此。如果不放松这个依法的要求,调解就很难推动,法官会很多法条上的顾忌。除了前面说的见当事人的问题外,还有例如审限问题。调解一定耗时更多,要成功常常会超出审限,而这一依法的要求不放松,法官就两边为难。如果不宜立法明确规定审判的时限和调解的时限不同,那么也可以以某种方式允许各级院长有延长调解审限的权力。院长有这种权力至少目前看来不会引发什么大问题,因为由于制度的限制,现实中的法官和院长都希望尽快结案。

八、成本和激励问题

放宽对依法的理解实际上是要降低法官调解——相对于判决——的某些成本。但仅仅降低这个成本可能还不够,因为法官在能动司法和大调解中要支付的成本还不止这些,如果这些成本不能以某种方式进一步降低的话,那么就要考虑补偿法官的额外支出。并且,这还进一步涉及到法院支付的成本。

注意,现在提倡能动司法和大调解最主要是因为它对社会和纠纷当事人有好处。这是社会的收益,但收获者是纠纷的当事人,以及间接地是各地党委和政府,而不是法官或法院。相反,由于天下没有免费的午餐,法官和法院却可能因这一制度调整支付额外的成本。如果不予以法院和法官适度补偿,法院和法官就缺乏足够的动力推进这项有社会收益的调整。仅仅是提倡和要求是不够的。

在这个调整中,首先是法官会为调解付出更多。若强调调解并要获得成功,法官肯定要比判决支付更多时间、精力,要搭上更多个人休闲时间,花费更多心力,设计更多的方案。这进而会增加法院的成本。如果调解比判决更费时间,那么单个法官处理的案件数量就一定会下降,但由于社会提交法院解决的案件数量至少在短期内不会急剧下降,因此除非原来法院人力非常宽松(事实是,中国目前各地法院绝大部分都人力紧张,最突出的表现是法官大量加班),否则各法院的人力就马上会进一步紧张。法院显然必须增加人手,但人手增加,办案数量却不会增加,诉讼收费自然也不会增加,甚至因为审调比例的改变而显著降低。[37]由于目前中国绝大部分法院的大部甚至全部经费都来自地方财政的诉讼收费返还,这就意味着至少整个法院系统的经费比之前更为紧张,特别是基层法院的财政状况。这使得法院系统整体说来缺乏动力推动能动司法和大调解。据此,我认为,目前法院和法官对能动司法和大调解的疑惑,有思想认识上的,但更多的是经济的(成本的和收益的)。

这些担心必须引起各级政府的高度关注并予以切实解决。要保证能动司法和大调解获得实质收效,一定要使法官和法院有积极性,不能把这一调整的全部负担都加在法院和法官身上。因此,原则上,一要降低法官的办案数量,否则,繁忙的法官根本没有能力真正贯彻这一调整。二要根据法官的工作量的实际增加而以某种方式增加法官的收入。如果法官为这一调整支付的额外劳动太多(例如加班),而收入(货币的和非货币的)不增,就可能导致至少是部分法官,特别是优秀法官、擅长判决的法官改行,退出法官队伍。这就会对中国的法官队伍的长远发展产生非常不利的影响。就法院来说,一些法院需要适当增加编制。在增加的人员编制中,至少在基层法院,可以更多利用目前国家在政法院校招录培养体制改革试点单位实施的为基层政法机关定向培养的法律人才,[38]因为这些人的经历、素质和技能相对说来更符合大调解和能动司法的需要。[39]但我认为最重要的是,中央和各级政府一定要在财政上适度弥补在这一调整中法院的额外支出和财政损失。只有在这些具体措施的支持下,让法官了解这种调整对于社会的整体意义,才可能促使法院和法官愿意推进能动司法和大调解。否则这一调整就会无功而返。

这算不上什么建议。一旦推开,各法院,特别是其中的基层法院,一定会遇到这类问题。我的分析其实已不是针对法学界,而是要提醒各级政府和相关领导,提醒高层级法院的领导,能动司法和大调解必定会引发的基层法院人力和财力紧张,呼吁他们为这一调整提供必要的投入。

也正因为上述分析,我才在本文一开始就判断,尽管能动司法和大调解是法院系统的一次有方向意义的调整,但真正落实下来,其实际影响是边际的,并且影响的程度和范围在不同层级、不同地区的法院也不同。也据此,我认为总体上认为这只是中国司法制度的发展、微调和完善,是资源的一个重新配置,是为了追求司法综合效率的一次资源重新配置。如果理解了这一点,那么在推进中,就更需要慎重和稳妥。这说起来是带有政治性的一项工作,推行起来却更多是非常技术性的工作,要从成本收益上作出规划和落实,而不是高唱改革。

九、能动司法与司法自制

我回到本文开头说到的对能动司法进一步澄清和界定的问题。在目前中国语境中,我赞同能动司法的实践,但能动司法这种表述可能会引发一些理论和实践问题,如果拿到国际上去,至少能动司法在英美国家的司法语境中是一个有争议并且目前是更多被诟病的司法态度。[40]在英美国家,能动司法(judicial activism)指的是法院或法官超越自己的依法办事的制度角色,以司法的名义做出一些本该由立法、行政机关做出的带有强烈政治性的司法决定,即使这种能动是出于良好的用心。[41]对这种能动司法的批评主要有两点,一是制度性的,即司法不安分,僭越立法和行政机关的权力,以司法的(非民主的少数人决定)方式对需要以民主政治过程作出的决策,这种情况可能导致政出多门。二是实质性的,司法机关和法官,由于缺乏政治经验、充分信息和利益平衡,往往在有社会公共政策寓意的问题上的决策出错。

中国目前说的能动司法显然不是这个意思。但在中国强调能动司法的过程中,这两个问题也有可能发生。事实上也曾有发生,[42]只是由于中国政治体制的制约,并未或至少目前不大可能带来重大社会后果。但司法机关还是应当注意记取历史的经验教训,因为单个人会有记性,但机构是不长记性的,否则还是会在其他地方在其他争议上出问题,惹麻烦,包括引发一些重大社会问题,或者令司法和法官自身的权威受损。

因为转型中的中国社会有这样的内外部条件,可能引发司法能动主义。我就听到不少法官有这样的抱怨,其中之一是,某村的外来移民要求参与该村的土地调整(分地),而当年他们移民之际曾允诺不分地并获得该村村民的同意,如今该村老村民自然不同意。当年的移民打官司,法院拒绝受理,当地党政机关却要求法院受理并解决纠纷。我个人认为,这类纠纷涉及公平正义问题,应当合理解决,但当地法院显然无法也无力解决,而只能由至少是地方人大或行政机关通过制定一般规则来解决。法院一旦迫于压力介入,无论怎样处理都会惹出更大麻烦,引发更多争议和纠纷,而政府和人大却因此回避了自己理应承担的政治责任。是的,此案中涉及公平正义,但司法只是正义的最后一道防线,并不是第一道防线,千万不能因强调能动司法或大调解,法院在这种问题上冲上火线,不是怕上火线受伤,而是受伤了也未必能解决这类问题。这里首先需要的是立法或行政的决定,而不是司法的决定。事实上,这种事情在2008年汶川地震之后,四川各级法院都曾遇到过,而最终是通过从中央到地方各级决策机关共同努力解决的,并非司法机关独家可以解决的。[43]

不仅是政治职能的分配要求法院必须如此,即使相对于决策的知情明智而言,司法也缺乏一般性的决策能力。司法的长处在于就个案做出合理判决,一般是矫正已经发生的个案中曾发生的不公。法院和法官缺乏足够的涉及社会公共政策的知识和信息,也没有足够的内外研究机构和人员来获取这类知识和信息——除非把法院变成另一个政府。因此总体而言,法院即使有心办事,有心办好事,也比宪法确定的法律政策制定机关更可能出错,办不了事还不是大问题,问题是办坏了事。这也是能动司法中也同样必须注意的宪政和法律制约。在这些问题上,法院要特别防止自己被舆论推着走出了自己的制度角色。

这实际要求司法机关特别是高层级法院和院长一定要有较强的政治意识。有政治意识不是为了更多“干政”,而是为了防止司法不恰当地主动“干政”或防止被要求或被迫更多“干政”。如果能动司法导致法院干了一些法院不该干、不能干和/或干不了的事,结果会对法院对法官的权威和形象都不好,也使这次调整受挫。

此外,用能动司法来概括中国司法并不准确,从长远来看,也未必好。首先司法并不总是也不可能总是能动的,有时司法仍然要消极、被动——包括某些商事纠纷的调解,因为双方律师完全有能力在大致平等的地位上协调砍价,达成协议。当代中国对司法的政治要求之一就是“服务大局”,这也意味着至少有时司法在大局面前必须消极和被动,尽管有时会是积极主动。即使在目前情况下,强调法官积极解决纠纷很有必要,但这是政治家针对中国社会和法治现状作出的政策调整,若据此以能动司法来概括或要求作为整体的中国司法,未必得当;至少还需要经验的验证。我认为“实事求是”, “注重司法实效”,“解决实际问题”这种看似比较传统然而更具涵盖力的传统表达对司法的长远发展会更好,可能更经得起历史的考验。

但这只是个人看法。因为中国的司法仍然在形成和发展过程中,可塑性很强,其形态的基本稳定还需要时间,各种经济、政治、社会力量都还在塑造它。但无论如何,它都必须回应中国问题,它必须从中国社会中生长起来。在这个意义上,如何概括、称呼中国司法的特点也许不重要,只是人们对相关的利弊必须头脑清楚,形成共识,也就可以了。

[1] 参见《能动司法是司法运行规律的本质所在》,载《人民法院报》2009年9月1日;《人民法院要立足国情能动司法,走专业化与大众化相结合道路》,载《人民法院报》2009年9月11日。

[2] “构建人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用、又相互衔接配合的”大调解 “工作体系,使之覆盖社区、村(组)和各级各部门、各行各业,及时把社会矛盾化解在基层和萌芽状态。……在‘大调解’体系中,司法调解起主导作用。”《四川发挥司法调解主导作用,推进“大调解”》,载《人民法院报》2009年7月28日。

[3] 关于替代纠纷解决方式的一般介绍,参见范愉:《纠纷解决的理论与实践》,清华大学出版社2007年11月版;以及Stephen B. Goldber, et al., Dispute Resolution: Negotiation, Mediation, and Other Processes, Aspen, 2003.

[4] 《中华人民共和国民事诉讼法》第8章。

[5] 这个改革一般以最高人民法院1999年发布“人民法院五年改革纲要” (《中华人民共和国最高人民法院公报》,1999年6期)为起点;但我认为,司法改革的真正起点是1991年民事诉讼法的修改,确定了“谁主张,谁举证”的原则,这一原则的确定具有根本性的制度意义。

[6] “中央政法委有关负责人就《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》答记者问:以维护群众合法权益为根本出发点”,载《人民日报》2009年8月19日。

[7] 社会主义法治理念的基本内涵为“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面。

[8] 2007年12月,胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上指出,要“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,切实承担起带领广大法官、检察官和其他工作人员保障科学发展、促进社会和谐的历史使命和政治责任,为建设公正高效权威的社会主义司法制度而不懈努力。”

[9] 参见苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版。

[10] 关于这方面的分析和论述是大量的。参见涂尔干:《社会分工论》,渠东译,三联书店2000年版。

[11] 《中国法律年鉴》,中国法律年鉴社,1985-2008年。

[12] 《诉讼费交纳办法》,国务院令第481号,2006年12月19日颁布,2007年4月1日实施。

[13] 《中华人民共和国劳动合同法》,2007年6月29日10届人大常务委员会28次会议通过,2008年1月1日实施。

[14] 参见苏力:《法条主义、民意与难办案件》,载《中外法学》2009年第1期

[15] 虽然还没有专门的细致的统计学研究。但各种证据表明,来自浙江、广东、江苏、山东等沿海经济繁荣、输入劳动力的省份的涉法上访,无论就绝对数量还是人口比例,都明显低于中西部的输出劳动力的省份;但中西部的交通不便利、经济发展更弱的地区涉法上诉的数量也较少。

[16] 根据国家统计局发布的《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》,截至2008年末,中国城镇人口已达6.07亿人,城镇化率为45.7%。加上实际长期在城市工作生活居住的农村人口,许多人口学者估计中国的城乡人口大致是各占50%。

[17] 苏力:《秋菊的困惑与山杠爷的悲剧》,载《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社1996年版;Robert C. Ellickson, Order without Law: How Neighbors Settle Disputes, Harvard University Press, 1990.

[18] 苏力:《家族的地理构成》,载《制度是如何形成的》,北京大学出版社2007年版。

[19] 波斯纳:《超越法律》,苏力译,中国政法大学出版社2002年版,第243页。

[20] 许多有关基层法院的研究和报道都证实了这一点。《这里弘扬‘马锡五’——庆阳市两级法院诉讼调解工作实地调查》,载《人民法院报》2009年7月8日;又如有关陕西陇县的《能动司法模式》,载《人民法院报》2009年4月16日、17日、18日、20日的连续报道。

[21] 请看,四川省泸州市纳溪区人民法院民事决书(2001)纳溪民初字第561号;泸州市中级法院民事判决书,(2001)泸民一终字第621号。

[22] 例如,何兵:《冥河对岸怨屈的目光——析 “二奶”继承案》,载《法制日报》2002年4月7日;萧瀚:《被架空的继承法——张学英诉蒋伦芳继承案的程序与实体评述》,载《私法》,卷 1辑2,北京大学出版社2002年版;金锦萍:《当赠与(遗赠)遭遇婚外同居的时候:公序良俗与制度协调》,载《北大法律评论》卷6辑1,法律出版社,2005年版;郑永流:《道德立场与法律技术——中德情妇遗嘱案的比较和评析》,载《中国法学》2008年第4期;范愉:《泸州遗赠案评析:一个法社会学的分析》,载《判解研究》(第2辑),人民法院出版社2002年版;以及,何海波:《何以合法?对“二奶继承案”的追问》,载《中外法学》2009年第3期。

[23] 关于金桂兰法官的事迹和经验,参见《基层法官的好榜样——法官金桂兰》,载《人民日报》2005年11月2日。

[24] 张希坡:《马锡五审判方式》,法律出版社1983年版。

[25] 《看“苍天”,忆马老,畅谈人民法官为人民》,载《人民法院报》2009年8月19日。

[26] 苏力:《透视中国农村的司法需求》,载《制度是如何形成的》(增订版),北京大学出版社2007年版。

[27] 苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,特别是第10章。

[28] 为了提高法官的专业技术能力和学历水平,在 1990年代后期,许多地方的法官都对低学历的法官采取了“一刀切”的行政措施,要求他们提前退休和离岗。电影《马背上的法庭》(2006年)中就曾尖锐地提出了这个问题。参见苏力:《崇山峻岭中的中国法治》,载《清华法律评论》2008年第3期。

[29] 关于宋鱼水法官的事迹和经验,参见《公正的力量——记模范法官宋鱼水》(上),载《人民日报》2005年1月13日;《和谐的分量——记模范法官宋鱼水》(下),载《人民日报》2005年1月14日。

[30] 北京市朝阳区人民法院民二庭(审理商事案件)副庭长钟蔚莉法官(她审理的案件调解撤诉率达到70%以上)。有关她的事迹和经验,参见《2005“中国法官十杰”先进事迹》,载《法制日报》2006年2月27日。

[31] 可参看,Stewart Macaulay, “Non-Contractual Relations in Business: A Preliminary Study,” American Sociological Review, vol. 28, 1963, p. 55;Peter Vincent-Jones, “Contract and Business Transactions: A Socio-Legal Analysis,” Journal of Law and Society vol.16, 1989, p.166;以及H. Laurene Ross, Settled out of Court: The Social Process of Insurance Claims Adjustments, 2d ed. Aldine, 1980.

[32] “Beyond Litigation—an Interview with Robert Mnookin,” Stanford Lawyer, Spring Summer 1989, p.5;转引自,Mary Ann Glendon, A Nation Under Lawyers, How the Crisis in the Legal Profession is Transforming American Society, Harvard University Press, 1994, p. 224.

[33] 河南省司法厅和省高级人民法院2009年9月1日联合下发《关于充分发挥律师在诉讼调解工作中积极作用的意见》已采取了这一措施,http://news.163.com/09/0902/09/5I6R6Q520001124J.html。

[34] 《人民调解工作若干规定》,第4条第1款。又请看,罗干:《在全国人民调解工作会议上的讲话》,载《法制日报》2002年9月29日,曹建明:《在全国人民调解工作会议上的讲话(摘要)》,以及段正坤:《在全国人民调解工作会议上的讲话(摘要)》,载《法制日报》2002年9月29日。

[35] 苏力:《司法的合成理论》,载《清华法律评论》2008年第3期

[36] 苏力:《知识在法律中的力量》,载《法学》,2002年第12期。

[37] 《诉讼费用交纳办法》第 15条规定,“以调解方式结案或者当事人申请撤诉的,减半交纳案件受理费。”

[38] 2008年中央政法委员会、中央组织部、中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、中国人民解放军总参谋部《关于印发〈2008年政法院校招录培养体制改革试点工作实施方案〉的通知》(政法〔2008〕28号);2009年中央政法委员会、中央组织部、中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国家公务员局、解放军总参谋部、解放军总政治部再次联合发出《关于印发〈2009年政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案〉的通知》(政法〔2009〕21号)。两个方案确定由政法院校定向为基层政法机关培养法律人才。定向生的学费由财政负担,同时发给相应的生活补助费。在校学习期间,还专门为这些学生单独组织司法考试。根据事先签订的协议,定向生合格毕业后到基层政法机关工作。

[39] 苏力:《基层法院法官专业化问题——现状、成因与出路》,载《比较法研究》2000年第3期。

[40] 参见,Sterling Harwood, Judicial Activism: A Restrained Defense, Austin Winfield Publishers, 1996;Christopher Wolfe, Judicial Activism, 2nd ed., Rowman & Littfield Publishers, 1997;Mark Sutherland, Judicial Tyranny: The New Kings of America, Amerisearch, 2005.

[41] 可参看,Richard A.Posner, The Federal Courts: Challenge and Reform, Harvard University Press, 1996, p. 318.

[42] 最典型的是2001年的“齐玉苓案批复”——《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》(2001年7月24日公布、8月13日施行)。又请参看,黄松有:《宪法司法化及其意义》,载《人民法院报》(法治时代周刊)2001年8月13日。在此案中,为了追求宪法的司法化,即司法审查权,最高人民法院民庭放弃了本可适用的相关民事法律,直接诉诸宪法条文判案,由此引发了广泛的争议。另一个典型案例是“李慧娟《种子条例》案”,相关情况可参看,谢远东:《是越权还是护法:种子官司的意外绽放》,载《法制日报》2003年11月26日。2008年最高人民法院未加说明地废止了之前就悄悄停止适用的“齐玉苓案批复”。请看,《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第7批)的决定》(2008年12月8日最高人民法院审判委员会第1457次会议通过)法释〔2008〕15号,第26项。

[43] 参见王平:《灾后重建中的司法策略》,载《破解——大地震下的司法策略》,人民法院出版社2009年版,第37-39页。

《中国法学》2010年第1期

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