利求同:“总统档案是人民的记录”

利求同:“总统档案是人民的记录”

如果说档案是一个国家的历史的纪念碑,档案馆便是守护它的圣所。

美国的政府档案馆体系,最有国情特色的大概是总统图书馆了。建制上,散布在各地的总统图书馆都隶属于美国国家档案局,负责收藏管理历任总统的档案文献,为政府、学界和公众服务。这个做法,跟别的国家很不一样,常为外国观察家和游客称道。其实,美国重视联邦政府档案管理的历史不长,迟至一九三四年才正式成立国家档案局。总统档案的收藏管理自然也好不到哪里去,建国后一个半世纪中,既无国家机构系统收藏,也没有立法保障管理使用,犹如“放羊”,直到第三十二任总统富兰克林·罗斯福,才有了转机,逐步走上了正轨。

一九三八年十二月二日,一小批有声望的图书馆员、学者、法学家和政界人士收到一封发自白宫的总统备忘录,注明“私人机密”,附一邀请,请收信人于十二月十日到白宫和总统共进午餐。那天是星期六,餐后安排了新闻发布会,跑白宫新闻的各大媒体记者互相打听,发生了什么大事,总统要在周末向公众宣布?午餐会很长,罗斯福耐心听取了客人们对备忘录的评价和建议,然后施展他的的个人政治魅力,引导大家跟随他的思路,指出公众利益所在,很快就得到了客人们的一致支持。接着,又领着众人参观总统档案里的文献珍品,以及公众和外国元首送给总统的礼物。欣赏完毕,才一起来到记者面前,郑重宣布那封“私人机密”总统备忘录:关于建立总统图书馆,永久收藏总统公务档案和私人文献的计划。

当时,媒体对罗斯福这个计划颇不以为然,只当是总统竞选的新花样,想给自己树碑立传。多年以后,一座座总统图书馆落成,向公众开放,逐渐形成一个制度,人们才发现,这“罗斯福计划”已是美国政治、学术和文化生活的重要组成部分了。

美国是一个基于成文宪法的高度法治化的现代民主政体,按理说应该十分重视政府档案。通过全民投票产生的总统,既是国家元首、军队的统帅又是联邦政府的最高行政长官,总统档案便是联邦政府日常运作和所有重大决策的记录和见 证,是研究美国政治、军事、经济和历史事件的最重要的原始资料,实用价值和纪念意义之高,是不言而喻的。可是,总统档案的收藏管理却长期处于“无政府主义”的灰色地带,法律上没有明文规定。这是怎么回事呢?原来,这是历届卸任总统处理档案的一个传统。开国总统华盛顿离任时,带走了他的档案文献,开了先例,被继任总统们延续下来。到了一八八六年,第二十二任总统克利夫兰干脆向参议院宣布,所有“写给我或供我使用的文件材料,我认为都属于纯粹的非公务的私人范畴”(康纳,页83)。于是,总统档案“私有化”了,成了总统的私产,屏蔽在公众和继任政府的视野之外。如此安排,似乎有违现代民主制度的基本原则,今天听来颇有点“专制”的味道,但在当时却是有实际考虑的:假如总统一下台就马上公开档案,让公众、媒体和政敌查阅,总统和国家就基本上无机密可言了;谁还敢向总统畅所欲言,正正式式记录在案地给他当参谋,出主意讨论问题呢?总统本人也会尽量避免在任何重大敏感或有分歧的问题上留下记录。结果很可能是,总统的执政能力和权威大大削弱,或者蜕变为宫闱政治、密室阴谋,三权分立相互制约的宪法架构也就难以维持了。权衡利弊,似乎还是承认先例的好。

可是,总统档案私有的政策也带来许多困难,年数久了,还可能造成严重的损失。总统私有而非国有,档案的命运就容易有变数。总统及其继承人凭个人的信念爱好,或因资金与操作的限制,甚至出于一时的想法或机遇,可以随意处理这批珍贵的历史资料。有些档案捐赠、出售给了国会图书馆、地方图书馆和私人收藏,得以保存,如两位亚当斯总统的档案归了麻省历史学会。有些却保管不善,没法复元了,如华盛顿总统的档案,很多都被老鼠咬坏了;杰克逊总统的档案则遭了火灾。更有甚者,皮尔斯总统档案里的部分文献被故意销毁,永远失去了。档案的损坏散失,意味着历史的忘却,长久以来,一直令学界和图书馆档案界担忧。当然,这困境的根源,还是档案的所有权和使用权不明确,影响了公共利益、学术研究和历史遗产的永久保护。因为,如果总统及其继承人可以无限期地占有档案,任意处置或控制开放,公家和私人都无权干预或施加影响,那么政府、学界和公众就只有仰赖所有者“施恩”,才能接触、使用档案了。加之错综复杂的利益考量,连档案的解密开放日期也毫无规范可言。例如,林肯总统一八六五年逝世,其档案直到一九四八年才向学界开放。因此,变革总统档案的管理政策势在必行。

罗斯福的总统图书馆计划顺应了这个要求,标志着美国总统档案管理政策的大转向,一个新传统的开端。罗斯福认为:总统档案是人民的记录(琼斯,页157),是国家遗产的重要部分,应该好好保存,并让公众使用;从而认可了一项新的总统档案归属原则,开创了总统的私人财产权让位于公共利益或公众使用权的先例。除了这一民主信念的基本立场,罗斯福的计划还跟实际操作和个人兴趣志向有关。他从学生时代起就喜欢历史,读过大量历史传记书籍。像许多领袖人物一样,很注重自己的名声和历史地位。跨入政坛后,一直仔细地保存自己的私人、商务、法律和政治活动的各种文件,似乎从一开始就有预见,将来公众会阅读使用他的收藏。对于档案的安置和管理,他也有周详的考虑:既然总统档案属于人民,极为重要,集中保存在首都就有风险,战争时期易受破坏,应该分散到各地去。这就为后来总统图书馆的选址定下了基调。他还要求,总统图书馆由公务员身份的档案史学专家领导,按照专业标准来管理运作,接受监督,以保证管理质量,为学界和公众服务。

按照计划,罗斯福捐出自己在纽约州海德公园的地产作图书馆的馆址。他的朋友们也紧锣密鼓地行动起来,成立筹款基金会,很快就获得了二万八千人的捐赠。一九四一年六月三十日,罗斯福总统图书馆兼博物馆剪彩。庆典上,他说:“一个国家必须相信三样东西,才会把过去的文献记录收集了,放入建筑物,保存起来,让未来的人们使用:它必须相信过去,它必须相信未来,最重要的是,它必须相信它的人民有能力从过去中学习,获得判断力,创造自己的未来……这座总统图书馆便是明证——如果需要证明的话——我们对民主的未来的信心没有消失,也不会消失”。此后,继任总统们追随罗斯福,形成了现在的惯例,即由总统许可,支持者建立一非盈利基金会负责专项筹款,在总统家乡州,修建以总统命名的图书馆。图书馆一旦建成,就转交国家档案馆,由美国国家档案局即联邦政府监管。一九五五年,杜鲁门总统敦促国会通过《总统图书馆法》,立法规范,规定总统图书馆由私人建造,联邦政府管理;并制订详细的管理规则。官方宗旨则是,为研究美国历史收藏管理原始资料,促进对“美国总统和美国经验”的了解、研究和教育。

但是,罗斯福的“人民的记录”的宣示和建造总统图书馆,并未触动总统档案的法律地位。《一九五五年总统图书馆法》反而后退一步,明确规定总统档案为总统的私有财产。只不过,它鼓励总统及财产继承人将档案捐给国家,收藏在总统图书馆,以方便永久保存,为公众服务。对此,一些学者和有识之士表示担心,总统档案私有和公共利益及民主原则相冲突,可能引发政治层面的危机。他们的担心在“水门事件”中不幸成真,围绕着总统档案的所有权和使用权,展开了一场史无前例的政治、法庭和民意的全方位斗争。结果尼克松总统失败,为避免弹劾,辞职下台。

一九七二年,尼克松竞选连任期间,以不法手段进入对手在华盛顿水门饭店竞选总部,窃取情报,当场抓获,爆发宪法危机,牵动了国会、最高法院和全国公众。为取证尼克松本人的卷入,白宫录音磁带成为争议焦点。调查过程中,国会和法庭要求查阅总统录音记录,遭到拒绝。尼克松政府以总统对档案依法享有行政特权(executive privilege)为由,顽固抵抗,并销毁、涂改录音带内容。全国大哗,人们这才痛切地意识到,必须挑战并改变总统公务档案的权属规定,并由此引发了一系列的变革。首先,联邦最高法院在“美国诉尼克松”(418 U.S. 683 (1974))一案中一致裁定,驳回尼克松对总统档案,即总统办公室那几盘关键性录音磁带,享有绝对行政特权的主张,即必须将它们交出。此案奠定了限制在任总统对总统档案的行政特权的原则。接着,尼克松一九七四年八月九日辞职后,提起诉讼,企图夺回被国家档案局没收的那部分总统档案,但是他再次输掉了官司(“尼克松诉总务官”,433 U.S. 425 (1977))。最后一仗,是国会通过《一九七八年总统档案法》,改变了二百年的历史,彻底堵死了尼克松阻止使用总统档案的诉讼策略。该法重新定义了总统档案,并规定:自一九八一年一月二十日起,总统在任期间,凡为履行宪法或法律规定,或任何正式的或礼节性的职务而产生的文献,都自动成为美国政府的财产。并且总统有责任妥善管理公务档案,将它和私人文献分开。总统离任后,这些财产须立刻转交国家档案馆,其馆长自动成为卸任总统档案的管理人。同时规定,总统图书馆将继续担任总统档案保存机构。就这样,美国总统档案从私有财产变成了公共财产,罗斯福当年宣示的“人民的记录”,终于有了坚实的法律地位。其历史意义主要在两个方面:一是保障总统档案的管理、及时开放和自由使用,消除了法律上的不确定性;二是大大提高总统的公务行为的透明度,如同把一届届政府放在历史的显微镜下,无条件地接受人民的评判,迫使总统在执政期间强烈地意识到这种监督的存在,从而忠于职守,对自己的决策和行为负责。

七十多年来,随着历届总统的离任,美国的总统图书馆形成了一个拥有十二处馆舍的巨大的档案馆系统;除了收藏总统档案,还提供博物馆和图书馆服务。最新的第十三座是小布什总统图书馆,已经设计好,正在建造之中。整个系统每年要接待一百五十多万参观者和研究人员,仅罗斯福总统图书馆一处,就有上千本专著和文章的作者使用参考了它的馆藏。今天的总统图书馆,同一般图书档案机构一样,也需要应付经济与技术上的挑战,首先是建馆和管理费用越来越高。《一九八六年总统图书馆法》规定,造价之外,视总统图书馆的大小,图书馆的基金会必须达到相应的资金水平,供国家档案馆支付未来的管理费用。由于总统希望英名传世的动力高昂,总统图书馆的规模和采用的技术都紧跟时代,造价越来越高。一九四一年,罗斯福总统图书馆基金会是四十万美元,相当于今天的八百万。而刚卸任的小布什总统的图书馆基金会需要筹足三亿美元。总统的募捐任务繁重,不少私人、企业、甚至外国政府纷纷慷慨解囊,捐助总统图书馆基金会。根据法律,这些捐款没有金额限制,不用披露来源,不用向公众或任何人公布捐款者名单,完全保密。在公众不知情的情况下,这些捐赠人对总统,包括在任总统在内,潜在的影响是不难想见的。因此,总统图书馆的费用问题不仅在管理方面,还牵涉到当下总统的国内和外交执政方针和决策的走向。因此,公众十分关心、警惕。

此外,进入信息时代,总统档案的文献数量猛增;小布什政府的电子档案信息量是克林顿政府的五十倍,五倍于国会图书馆的全部编目文献。所以,国会不得不积极寻找节省开支的办法,联邦档案专家目前正在征求如何改革的意见,准备向国会汇报。一些学者认为,传统的总统图书馆在电子信息时代已经过时,建议把全部总统档案电子化,上网使用;这样既方便检索,又可省掉修建图书馆和管理的费用。也许,这会是前景吧。

不过,经费和技术困难总是阶段性的,相对单纯,比较容易解决。真正棘手的挑战是档案的解密、使用问题。围绕总统档案,有关各方的利益和目标并不完全一致,总统和公众之间,矛盾尤其尖锐:总统关心的往往是营造自己的历史形象,而公众更关注历史真相,监督评价总统,完善今后的国家管理。因而档案的解密周期、开放范围就成了双方争议的焦点。总统图书馆这些年来的发展,似乎并没能消弭这类矛盾,还有放大冲突的倾向。当上了总统档案主人的公众,还在不断地同总统“交战”,争取自由使用档案的权利。

下一篇文章里,我们就来看看这场艰巨的斗争。

二〇〇九年七月,原载《书城》10/2009

康纳(R.D.W. Connor):《罗斯福图书馆》,载《美国档案学报》(American Archivist),卷三,4/1940。
琼斯(Houston Gwynne Jones):《国家实录》(The Records of a Nation: Their Management, Preservation, and Use), Atheneum, 1969。
史密斯(Curt Smith):《打开白宫的窗户》(Windows on the White House: The Story of Presidential Libraries), Diamond Communications, Inc., 1997。

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