苏力:中国司法中的政党

苏力:中国司法中的政党

“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”——毛泽东[1]

一、问题的界定和意义

《耶鲁法学杂志》2005年春季号刊登了纽约大学法学院教授弗兰克·阿帕汉(Frank Upham)的一个长达44页的书评,[2]评论我的《送法下乡》。[3]在认真理解并给与了高度评价的同时,阿帕汉教授对他认为的书中存在的问题提出了批评。批评主要有两点,一是“不加批评地接受了单线进化版的现代化理论”;[4]但“最大的问题”则是在书中“看不见政治和政治权力”,[5]仔细读来其实是批评我没有展示并辨析中国共产党对法院工作的干预和影响,法院在涉及党的或有党的背景的机构、人员的案件中具体行动,以及基层法院在社会冲突中的一般角色等等。

坦白地说,我的著作屡屡揭示了当代中国政治,特别中国共产党的政策,对司法的影响,包括党组织对某些案件的干预。特别显著的是第一编,我分别从宏观、中观和微观制度层面讨论了政治,包括中国共产党的社会改革政策对司法制度的各类影响。第一章“为什么送法下乡”,通过一个案例,把司法制度在中国基层社会延伸视为民族国家的权力向下延伸;第二章“法院行政管理制度”分析了法院内的行政管理和组织结构如何干预了司法的运作;第三章“审判委员会制度”则分析了这一制度的诸多功能,其中包括了各种政治的功能,防止腐败、统一法律适用、有限度地抵制包括地方党委在内的各种地方政治的不恰当的干预和影响,以及运用法院的社会关系在一定限度内克服因其他制度的缺失而带来的司法判决的执行难等等。在其他各章,例如第七章有关一个通奸/强奸案的分析,第十章中有关“复转军人进法院”的分析,以及最后关于社会调查中的权力流变,也都有大量的有关司法与政治的分析。我的这些分析肯定还不够全面、不够深入;我也没有事先征求阿帕汉教授或其他外国教授关心哪些“政治”问题,即使征求了,也不可能在一本书中满足他们的各种甚至可能是相互冲突的预期;此外,在西方学术语境中,“政治”这个范畴涵盖面太广,而主要面对中国读者,作者是有而且应当有特权的,有所不为,方能有所为,我的标准是,这些“政治”对于本书的基本命题是否重要、是否有学理的意义。有鉴于这些考量和自身的学术能力,本书对政治问题的关注和分析未能达到阿帕汉教授的预期是必然的,但若是说此书中“看不见政治和政治权力”却至少是言过其实的。

这里尤其值得注意的是,无论如何声称,其实每个比较清醒的写者写作时心中都会有一个明确的或未言明的预期读者群,并且这个读者群一定会制约他的写作和表达。没有为了全民的写作,也没有完全私人的写作。即使是最个体化、个性化的写作,只要作者还是打算让人看,这就是一个社会行动。哪怕是足不出户,写作过程也始终是一个社会互动的过程。只是当作者全力顾及他或她自己心目中的读者群时,有时就很难兼顾那些未注册的读者;他或她的写作一定会省略相当数量对于预期读者完全没有必要的背景知识。这两个读者群有时也许会重叠;但更多时候两者之间文化背景跨度或差异很大,这时作者就会遇到学术交流上的“麻烦”。这不是说未注册的读者就不可以质疑了。完全可以,因为作品具有相对的独立性;只是这时对作品的批评已经与作者无关,而只与批评者自己有关。鉴于《送法下乡》主要是针对中国读者的。而阿帕汉是一位我未曾有幸谋面的美国法学院教授;他之前的研究领域——与该书相关的——主要是日本;他曾访问过中国数日,却不曾对中国社会有过第一手的研究;甚至,在书评中,他也没有提出任何其他有意义的同类经验研究,细致入微地展示中国基层司法制度运作中的“政治”,而更多是展开了他的合理想象和推论。[6]显然,他与我的预期读者背景文化差距很大。

尽管如此,我还是决定对阿帕汉的批评做出某种程度的回应,主要理由不是阿帕汉教授对我的著作有任何新的洞察或对中国的法律研究有什么贡献,而是他的一些方法论错误在当代西方的诸多中国观察家中非常典型,并且在中国也很有影响;而这些错误暴露了一种深厚的意识形态偏见,这种偏见是西方的法律自治和法治理念的“道德权威性”的核心。换言之,正是这样一些类似的错误对过去一些年来中国法学研究的影响促使我撰写了这篇论文。

是论文,而不只是对阿帕汉教授之批评的一个回应,因为本文是我对中国司法制度长期思考的一个问题的比较系统的表述,回应阿帕汉的书评不过是得以表达这一思考的一个契机。我想真正回答的是当代中国(仍然是中国!)一些学者在研究中国司法制度时经常遇到却常常不得不回避的一个真正困惑:中国政治是否造成了当代中国司法的“异端”?本文试图表明,中国政治确实塑造了中国司法,但中国司法并不是一个异端。而正是这一点,才是推动我撰写此文的真正强劲动力。

二、区分有必要吗?

尽管阿帕汉批评我的著作“看不见政治和政治力量”;但他同时也承认,至少是隐含地,我在中国基层司法制度研究中分析了各种社会因素,包括政党、行政以及其他,对中国基层司法运行的影响。从逻辑上看,这两个命题不能同时成立。那么阿帕汉仅仅是思考不周延吗?仔细阅读,我发现,阿帕汉真正批评的是,作者没有用专门且比较系统地分析中国共产党在中国基层司法运作中的影响,特别是对司法的干预。阿帕汉的这一批评确实不错。但这一批评隐含着一系列前提假定。第一,在中国当代社会中,有一种比较纯粹的来自中国共产党的影响;第二,可以构建一种政党不影响或干预司法的标准状况,理想的或常规的;以及第三,研究者可以独立地考察和测度这种影响。

这三个假定都是不现实的。第一个假定对理解当代中国司法最为基本,因此,我将在本节集中反驳了第一点。而在下一节将集中讨论后两个假定。

在我看来,并且许多中外学者都已经或明或暗地正确指出的,1949年后中国,中国共产党的影响和支配力是无所不在的,渗透在社会的方方面面。尽管中国共产党从来没有用过国民党政府当年经常使用的“党国”一词,但实际上继承了孙中山首倡并且国民党也一直追求的“以党建国”、“以党治国”、“党放国上”的政治传统,[7]甚至,若是就中国共产党的政策、方针、意识形态对国家机器和社会的影响而言,其程度远远超过了当年的国民党。[8]

在国民党执政大陆时期,山西、新疆、云、贵、川等省都是由地方实力派人物实际掌控的,东北地区也曾一度为张作霖父子掌控;国民党从来就没有真正完全统一中国,而只有象征性的统一。[9]在政党问题上,也基本如此。在国民党统治时期,不论当时的国民政府是否承认,共产党自1927年之后一直占据着相当的土地,并得到了相当数量的民众的支持;此外,也还有其他一些较小的政党。第三,即使在国民政府之内,甚至国民党内部,也还有一批比较独立的并且有一定社会影响力的学者或技术官僚。[10]第四,由于中国社会转型,国民党力量的社会控制力不足,传统的皇权与绅权的社会治理模式事实上还在一定程度上延续。[11]因此,正如黄仁宇所判断的,在国民党统治中国大陆的20多年间,仅仅建立了一个上层架构,[12]它其实没有,而且也无法将它的意志、政策贯彻到社会生活的方方面面和社会的最底层,没有实现它所追求的改造社会的目标。[13]

在司法上,国民党很早就开始强调司法要“党化”,之后也陆续采取了一系列措施;[14]也有证据表明国民党政府至少对某些案件有很强的直接控制力。[15]但是,强调“党化”本身就表明国民党对司法的控制和影响还不是全面的。由于这一现实,在某种意义上,也许还有可能将国民党的与其他政治的甚至政府的影响区分开来,尽管已经很难了。

在1949年之后的一段时期内,这种区分则几乎完全不可能了。不可能不是因为中国共产党的影响力微薄,而是太强了。首先,中华人民共和国已经成为一个政治、经济、文化高度统一的现代民族国家,只是台湾当时为国民党政府控制;大陆地区已经不存在强有力的地方实力派,尽管还有某些地方势力。第二,尽管存在着其他民主党派,但所有其他合法政党都在中国共产党领导下;即使在1978年改革开放以来,民主党派的政治活动空间扩大了,但依据现行中国宪法,实行的是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。[16]中国共产党通过包括各种正式——例如政治协商会议——和非正式的——同党外人士的不定期会议——制度听取并选择性地接纳其他党派的一些政策建言。甚至许多民主党派的领导人本人就是共产党人;目前至少——就我所知——民盟、九三学社、致公党和台盟的领导人同时也是共产党人。第三,所有的社会精英,无论在政府内还是在大学、商界、主要的社团组织,绝大多数都是共产党员,其中甚至包括了许多激烈的、被西方社会认为是持不同政见人士。其他一些精英可能不是共产党员,也大都接受共产党的领导,并且其中多数人可以说是坚定的共产党人。[17]在这个意义上,尽管中国共产党一直宣称自身是“无产阶级的先锋队”或“中国工人阶级的先锋队”,“最高理想和最终目标是实现共产主义。”,[18]但即使在“三个代表”提出之前很久,它也一直强调自己是“中国人民和中华民族的先锋队”,其追求代表的是“中国最广大人民的根本利益”,[19]因此在另一个意义上是一个“国民”党。它的政治纲领,尽管有过各种“左”或“右”的错误,其中也包括“文革”这样的严重错误,但一般说来,大致获得了当时社会诸多或主要政治力量的支持。

由于中国共产党的政治纲领以及它的严密组织结构,它在社会各个层面和方面的影响可以说无所不在。在当代中国,它决定着中国社会、政府的方向。你看不出有什么独立在国家政治之外的中国共产党的影响,也不存在不受共产党影响的独立的政府政策,甚至不存在其他真正有影响力的、西方学者常常虚构出来的军方政策。在这个意义上看,中国共产党不仅是领导当代中国各方面事业的核心力量,而且是当代中国社会各阶层和各种政治力量的一个组织、动员、整合和表达机制。在当代中国,几乎所有的政治力量或者是被整合了,或者——在“文革”时期的“地、富、反、坏、右”——就是得不到政治表达的。但是,随着近20多年的改革开放,特别是随着“三个代表”写入《中国共产党党章》和《中华人民共和国宪法》,[20]中国共产党越来越追求成为一个代表中国最广大人民根本利益的执政党,日益强调其执政能力。[21]

因此,在中国党、政官员的身份区别其实并不那么重要。例如,在中国各行政层级,所有的行政首长都不但是中共党员,而且往往是本行政层级党委的第二领导。各行政层级的行政副职中一般都只有一位非中共党员的副职。党的干部与行政干部都可以互相转任。许多省长往往会担任省委书记,许多省委书记也往往担任过省长或其他行政职务。这种格局是从中央到基层普遍分享的。无论在历史上还是今天,都很少有专管或只管过党务的干部能够进入各层级政治决策的核心和高层。

在广义的政府各个分支,在狭义政府的诸多职能部门,情况也大致如此。例如各级人大的主任、政协主席,各级政府职能部门的首长往往也是本单位的中共党组书记。无论是在历史上和今天,都只有少数职能部门的党组书记是由行政副职担任的。[22]

行使司法权的部门也几乎没有例外。1949年后的历任最高人民法院院长、最高人民检察院检察长,除了第一任最高法院院长是民主党派人士沈钧儒外,其他人均曾在中国共产党内以及政府机关担任过各种高级职务,在最高人民法院、最高人民检察院任职后,他们一般也同时担任本单位的党组书记。这种状况持续至今。当然,如今,各级法院、检察院内一般都有一位民主党派人士(有些也仍然可能同时是中共党员)担任副职,但这些人士往往是由同级中国共产党的组织选任的,至少是中国共产党可以信任的;在一些重大问题的决策上,他/她们往往会参加本级法院或检察院的中共党组扩大会议。

在这种体制下,当我们考察司法制度及其运作之际,不仅难以区分什么是社会的干预、行政的干预或党的干预,最重要的是没有必要做这种区分。若硬要做这种区分,那实际上就是按照西方政制模式在对中国司法制度进行“削足适履”,是一种“刻舟求剑”的做法。这样的“研究”,不仅没有意义,相反可能会混淆或模糊中国司法中真正存在的问题,并可能导致错误的解决方案。请记住奥卡姆的剃刀。在我看来,在研究中国基层司法制度之际,更重要的是具体地发现、考察和研究无论是来自何方的对司法的影响及其实际利弊,以及法院、检察院为了更好履行其司法职能应如何予以制度的调整和完善。

值得注意的是,由于在当代中国共产党是自上而下地制度化存在着,并且由于中国现代的社会革命,因此确有不少党的建制乃至党的领导人直接间接地影响或干预有时甚至是操纵了司法。对于这种干预,首先不能,也不应简单将之都视为不正当的影响和干预。无疑,中国现代社会变革中中国共产党曾经对司法有各种错误的影响和干预,中国共产党的政策错误曾导致了一些灾难性后果;但即使是在激烈的“文革”时期,也有不少党的组织或党的领导人通过各种渠道在他们力所能及的范围内防止了、减弱了各种社会革命和运动中的激烈和偏颇,包括在司法上的。尽管如今国内外有许多人更多把当代中国社会的问题都归结到中国共产党领导的革命,但若是放开来看,很难设想,若是没有近代的中国革命,中国目前的社会和司法状况就一定会比现状更好一些?!我不打算就此展开讨论,因为这不仅涉及到如何看到中国近代以来的社会变革的必要性和正当性的问题,只能“道不同不相为谋”,而且从方法论上看,这还涉及到一个反事实假设的问题。这只能留待后人评说。但是,只要认为近代中国革命从总体上看不可避免,并且对中国从总体说来是一个改善(我就是这么认为的,并且将在后面对此有所辩论)那么,就只能从总体上接受中国共产党对现代中国司法的塑造。有许多时候,我们无法又要马儿跑,又要马儿不吃草的。

但我并不打算用这种总体判断来遮蔽对一些更为具体的党对司法之影响和干预的分析讨论。在今天,尽管中国共产党已经接受了“依法治国”的基本国策,司法独立也写进了宪法,仍然存在着党组织或个人对司法的各种影响和干预。但是第一,尽管有些干预者是党员领导干部,甚至可能打着地方党组织的旗号,但并不意味着此人的干预就代表了党的或其所在党组织的干预。相反,这些干预常常是违背党的方针政策,违反党的纪律的。一位担任县委书记的人若出面干预某个案件的处理,有可能是完全出于他/她本人的私利,因此是违法的;或是为了地方利益,因此是不恰当的。对于这类干预,法院或检察院从法律上和党纪上都有理由,而且可以拒绝这种干预。事实上,在一些案件中,也确实有法院或检察院抵制过这样的干预,尽管未必总是成功。[23]第二,有许多案件看起来似乎党以某种方式干预了,例如,对某些社会热点问题处理做了批示;但其实完全有可能即使没有党的这一批示,相关司法部门也会依据法律获得大致相同的结果。这时,某些看似党的干预,往往只是党的一种必要政治策略,只是为了回应民众的呼声,以增强自己的合法性和代表性;抽象地看,这种干预其实是在履行政党在当代中国社会的特殊政治整合和表达功能。

无法区分党的干预的另一个重要原因是,许多来自行政部门的干预其实仍然可能直接或间接来自党的决定或党的政策规定。为了吸引外商投资,一些地方党委和地方政府或政府部门既有可能直接指示法院在处理某案件上照顾某个外商,也有可能通过各地地方人大或主管部门制定一般性的地方法规或政策规定来要求法院围绕中共中央或各级党委的中心工作来予以落实。这些干预,无论形式如何,其实都渗透了中国共产党中央或地方党委的政治判断和决策。并不能因为这些“干预”是来自政府甚至“人大”,就不再是来自党了。

在一般层面上看,在中国最后的政策决定权是在党内;但在经验层面上,对司法的具体干预和影响究竟是来自党的机构、政府机构或人大或政协或这些机构中的人,则往往取决于干预者本人在地方政治中的实际影响、他/她认为有利和有效的干预机构,以及其拥有的影响司法判断的具体管道。因此,在许多具体问题上,包括对司法的影响或干预,并非总是党的组织更有影响力。中国人和其他地方的人是一样实用主义的:他们总是试图通过一切可能的有效手段来干预司法,他们并不区分党、政、人大或是新闻媒体,甚至不大区分合法还是非法(运用人际关系甚至直接贿赂法官)。

即使在法院系统内部(以及检察院系统内部),也有各种合法、半合法或不合法的法律性质的和行政性质的来自上层的影响和干预,却总是很难区分这些具体的干预是党的还是非党的,甚或是制度的还是个人的。最高法院的某个决定,甚至最高法院审判委员会(法院内的一个比较专注于司法问题的司法业务机构)某个司法解释,完全有可能是最高法院大法官们回应中共中央的政策而做出的决定。[24]但是这些决定,又并非只是重申中共中央的政策,而完全可能针对法院内部或法院系统的一些实在的问题。并且,这种情况也是在各级法院都存在的普遍现象。

最后值得注意的是,即使是党对一些具体案件的干预,例如一个“政法委”书记的批示(这种情况如今已经越来越少了),哪怕有文字,也并不明确无误指向某个特别的处理结果。与任何制定法一样,这种批示同样是需要并且可以解释的。若是追究起来,许多案件的不同处理都可以视为党(个人或机构)干预的结果;但事实上,这些结果更可能是裁判具体案件的法官用党的干预来掩饰自己的判断。

据此,我们可以结论说,第一,在当代中国,由于社会革命的影响和社会转型的必要,党对司法的影响是强大的、普遍的,但这种影响又是常常是弥散的、政策性的;有,却不都直接来自党的机构和党员领导干部。第二,尽管中国共产党有自己的政治意识形态,并且会影响司法,但这种意识形态就总体而言与人类普遍分享的基本正义观是兼容的,但共产党的组织原则与常规社会中现代司法职业的运作逻辑确有冲突;但随着中国社会的发展,司法职业自身的逻辑正在形成并日益制度化。第三,作为一个具体社会中运作的政党,中国共产党不是本质主义的,各种人、各利益群体以及各种政治力量都会试图利用政党这一机制来影响或干预司法的运作,其中对司法制度的形成和发展有正面的也有负面的意义。第四,在经验层面上,不但很难区分纯粹的党的干预,而且必须注意这种干预往往具有强烈的实用主义特性。因此,严格区分党的干预和其他的干预不仅不能推进我们对基层司法制度运作的理解;而且,除了强化一种关于中国共产党的意识形态和本质主义的理解,不具有任何学术意义。

三、何为参照系?

而且即使可能区分纯粹的党的影响,这样的研究也难以成立。因为这隐含了一个参照系的问题。

确实,中国目前的司法状况有很多问题,这些问题也许可以追溯或归结到共产党的政治和政治意识形态上,尽管我更多会归结到中国过去100多年来一直持续的人类历史上空前的社会转型上。我研究和写作《送法下乡》的目的之一就是要具体地辨析这些问题,寻求解决的方案。也许我的努力还不够,眼界不够开阔,分析不够犀利,甚至会有盲点,因此这一研究存在许多问题。但这不意味着任何有价值的学术著作有可能以阿帕汉教授期望的那种方式展示中国司法中的“政治和政治权力”。因为,首先一个难题就是,你无法构建甚至很难想象一个标准的政治/司法关系参照系,无论是经验的或理想型的,并基于此来客观地测度中国共产党对基层司法的影响和干预,并评判这些影响和干预的系统性利弊。

因为,首先目前世界绝大多数现代国家都有政党,尽管司法独立是一个公认的原则,但政党对司法的影响和各种形式的干预都是存在的。也许这种影响和干预在程度上与中国的情况有很大差别,但是这种影响会同样是弥散的和普遍的。事实上,在现代国家中,若是没有政党的积极参与和干预,我们很难想象今天是否有或保持现代意义上的作为制度的司法独立。尽管这话听起来有点玩世不恭,却既是历史,也是今天的事实。难道不正是出于对于联邦党的忠诚,出于对于共和民主党的坚决抵抗,马歇尔大法官才在著名的马伯利诉麦迪逊案中不经意地创建了作为美国司法独立制度的核心之一的司法审查制度吗?[25]

人们会说那是在司法独立的早期。但是,直到今日,在世界各国,政党政治仍然在支撑着影响着也保证着各国的“司法独立”。今天西方某些国家的那种司法独立在一定程度上就是靠着他们的政党制度来保证的,换言之,没有这些政党制度,就没有各国的那种形式的司法独立。例如在美国,在联邦法院系统内,通过总统提名和参议院的认可联邦法官,两党政治对法院司法都产生了一定的影响;而另一方面,至少有相当一部分美国法官认同主要政党的政治意识形态,也会主动按照政党的意识形态和利益来推进司法。沃伦法院就是一个典型的例子。此外,美国还有许多州采取了法官选举制和确认制(recall);[26]这些制度都在不同程度上受到了政党政治的影响和干预。尽管包括我在内都认可这些政党对司法的影响和干预,愿意认为是合法的,并且承认这与当代中国法官所受到的政党政治影响在程度上甚至性质上不可同一而语;但这也不过是我、阿帕汉教授以及许多人都接受了美国政治中的这种政党政治干预司法难以避免。但不能因此就否认这是政党政治对司法的影响和干预。

许多人,但不是每个人,也不是在所有问题上。在美国还不时发生包括阿帕汉和其他一些美国教授可能认为有些过分的干预。例如1987年对罗伯特·博克法官任命的两党争议。至少在博克法官看来就是一种不恰当的政党政治的干预。[27]当然,这只是博克法官的判断。但如果我们换一个结果,设想博克法官的提名获得了参议院多数的认可。但是,这在另外一些人看来,例如坚决反对博克法官的参议员肯尼迪以及当时的参议院司法委员会主席拜登看来,难道不仍然是一种政党政治对司法的干预?而且,更进一步看,博克法官的提名不过是显露了已经规训化了的美国政党政治对司法影响的冰山一角;其实更强有力的政党政治已经从一开始就大致决定了一些结果。非激烈争议的法官确认并非无政治的或政治中性的法官确认。[28]无论是法官的提名还是确认都更多出自政治的考量。

政治影响和干预不仅反映在法官提名和确认上,而且在一些具体案件的司法上;不仅有作为政治家的政党领袖的干预,而且有作为政治家的法官的主动配合,有些甚至可以说超越了正常的范围。最著名的,例如,马伯利诉麦迪逊案中的马歇尔大法官。并没有某个政党领袖要求他在此案司法上如何如何,而是他主动出击,坚定的政党意识形态促使他做出了一个对于美国宪法制度来说伟大的判决。至于过去50年来的沃伦法院、伯格法院,乃至伦奎斯特法院,也都在一定程度上是如此。[29]最晚近的,布什诉戈尔案,就是一个明证。[30]

注意,我丝毫不是在说中国共产党的政治对中国基层法院的影响和干预与美国政党政治对美国法院运作之影响或干预是一样的。两者非常不同。美国是两党制,在中国是“党是领导一切的”;在美国,对司法的政治影响也许更多来自法官本人对党派意识形态和纲领的自觉忠诚,而在中国对司法的政治影响还来自甚至更多时来自中国共产党的组织对法官的要求和党的纪律,其中包括在美国等西方法治国家中已经不作为政党纪律和要求而是作为公务员甚至现代公民的基本素质要求;美国联邦法院系统有法官的终身制和高薪制保证,因此有些法官在一些案件的判决上“背叛”了他的党也无所谓,[31]而在中国,公务员性质的法官只有在少数学者的著作中才可能获得这种安慰。因此,我承认在中美两国,政党政治对司法的干预和影响是程度的,也是性质的。

而且,指出这些也不意味着中国不应当学习美国等西方法制国家。恰恰相反,中国也正在学习,我也赞同和支持,出于回答和有效解决当代中国的问题。例如,前面提到的规训化的、常规化的政治过程对法官构成的影响等等。

但即使承认这些,却仍然与我所要论辩的学理问题无关。我的问题是,什么是恰当的衡量政党政治与司法关系的参照系?难道我应当以美国为标准吗?或是英国,或是德国或法国为标准?或者是依据世界各国的司法政治实践构建一个标准?但为什么它们就是标准?并可以作为中国的标准?这样一个比较法的理想型或统计标准为什么可以具有规范的意义?其正当性来自何方?如果如美国前众议院议长蒂普·奥尼尔所言“一切政治都是地方的”,[32]那么为什么在司法政治上就可以且应当采取一个普适的标准?除非是我采取一个我一直拒绝但阿帕汉教授认定我坚持的单线进化论——只有从这一模式中才有可能导致接受这样一个标准。

或者应当摒弃直接的经验材料,直接构建一个关于司法与政党关系的理想型作为参照系?这当然是可以的,其实也不难。或者我应当从权力分立这个概念或诸如此类的命题中演绎出一个关于司法与政党的关系?这当然也可以,我也能演绎得尽善尽美。只是这还是不能证明这种理想型的或演绎出来的政党政治/司法关系是正当的(且不说权力分立概念本身的西方渊源和西方文化色彩),除非我们是奥斯汀、凯尔森或德沃金,是一位本质主义者,相信在我们所有现有的有关政党/司法关系的经验材料之上有一个真正正确的有关政党司法关系的永恒实体。但是,阿帕汉是一位法律社会学家。事实上,即使是坚信任何疑难法律案件都有唯一正确答案[33]的德沃金也并非分析法学的坚定信奉者,而正如一些学者指出的,他是一位实用主义者。[34]

也许可以把标准放宽一点,考虑依据司法制度所在国的情况,构建一个“比较合理的”党与司法制度的关系?但从方法论上看,这样一个构建,如果能够成立,就一定要背离阿帕汉教授批评此书时隐含的美国标准,或比较法的理想型,或本质主义的标准,就一定要回到我在此书中坚持的语境主义、后果主义和实用主义的标准;即要在中国社会的历史和现实(其中也必定要包括一些国际因素)的语境中,就这一政党\政府\司法关系的实际和可能的系统后果,来评判中国目前党政司法关系的优劣利弊。即使如此,在是否合理得问题上也还是难以避免无数的争论。例如,我认为,在《送法下乡》中,我已经构建了一个比较合理的党政司法关系的分析框架和参照系,并有针对性地讨论了一系列问题;但是阿帕汉教授还是认为在书中“看不见政治和政治力量”。于是,我们仅仅就这个框架和参照系是否合理就可以展开长时期的争论,发表诸多的论文。

不仅不是所有的争论都是有用的;而且即使我们可以就这个合理的参照系的达成一致,这个参照系就有用吗?无论从概念中演绎出来的,还是从各国经验材料中抽象出来的,或是直接以美国或某一国家的实践作为标准,这样的一个参照系的全部功用最多也只是为我们提供了另一种衡量和批评当代中国党政司法关系的标准,让我们自以为正义或真理在手,但是,它既无助于理解中国的现实,也无助于改变中国的现实,如果结果不是更糟的话。甚至,这样的参照系是注定要碰壁的,因为,中国社会目前这个政党政治与司法的关系格局和形态从一开始就不是从概念中演绎出来的,不是从某种意识形态中演绎出来的,也不是比照某个外国标准塑造的,它是中国近现代历史社会发展的产物——一种诸多社会变量促成的实在。

四、作为制度和制度替代的政党

因此,作为对阿帕汉学术批评的回应,我不愿在此止步。止步于此,会让人觉得这只是一种方法论的辩解,即使成立,也只是避过了阿帕汉的箭。甚至恰恰由于这种方法论的辩解,会令诸多读者无形中强化阿帕汉教授批评中隐含的那个中国党政司法关系很成问题的具体判断,以及他的党政司法的一般应然关系的普遍判断。

更重要的是,这会留下一些非常急需、本来可以也很值得探讨的领域未加探讨,而且对现代中国的历史、中国共产党以及中国司法制度也很不公平。因此,在本节,作为一个思想的实验,我想论辩,中国目前的党政司法关系有其发生的合理性、正当性,是中国社会现代化转型的必然,并就此展开论证。如果这一论证合乎情理,那么就进一步表明阿帕汉教授对我的批评本身有问题,不仅是方法论的,而且有价值判断上的;此外,这一论证本身也是对中国目前党政司法关系的一个内在的社会科学视角的解读,因此为辨识、理解、评价、测度乃至回答中国目前党政司法关系的诸多问题提供一种新的可能的参照系。而如果做到了这一点,无论成功与否,都必定是推动了中国司法制度的学术研究。

这样做是有风险的。不仅是对于我本人,更可能是对中国正在进行的社会变革和司法改革。我几乎肯定会被国内外高举意识形态大旗的“学术混混”和社会人士标签为保守派、反动派或共党喉舌;对此我个人倒不是很担心。重要的是,我的这一论证,如果非常强有力,是否确有可能迟滞某些社会急需的政治制度和司法制度改革?并且我的努力越是在逻辑上成功和有说服力(不等于正确),这种风险就会越大。我有学术的追求,更有社会责任感,做事讲求后果;至少有时,我的学术研究也会迁就自己的社会责任感。但,至少从目前判断,我不认为这一努力会导致不良后果。一个社会对改革的需求不会因为一个仅仅是逻辑上强有力的论证而被阻断;如果能够被阻断,那也一定是这个社会的改革需求本身还不强烈或这个需求有问题,甚或是虚假的。尽管如此,我还是将自己的这些考虑和担忧都写出来,告诉读者,希望读者自己去思考和评价本节的分析论证,做出他们自己的判断。在我看来,提出一个新的考察中国问题的思路要比教条主义地坚持某种观点,对于中国长远的社会和学术发展更为重要。

中国近代以来的党政司法关系是在中国现代化的历史行程中逐步锻造的。对于自1840年以来的近现代中国来说,主要是要完成一个历史转变,经济上从小农经济转向工商经济、政治上从传统的文化统一共同体转向政治统一的现代民族国家,文化上从农业社会的人文主导的文化转向一个城市社会的科学主导的文化。[35]这是一个空前的历史转变,考虑到地域、时间和人口等基本变量。若是没有一个强有力的政治核心力量的领导和引导,任凭中国这样一个巨大的农业社会在列强虎视眈眈的国际社会中漫无边际地“自生自发的秩序演进”,很难想象这一转变能够在较短时间内取得成功。民国初年的乱象就是一个明证。只是到了中国共产党和中国国民党作为全国性的革命党出现,并进行了两次合作,中国社会才开始了初步的统一;并在二战的国际形势下,完成了中国近代抵抗外来侵略的第一次胜利。

必须指出中国共产党和中国国民党是有很大差异的,后面我会指出它们各自客观上依靠的基本群众也有很大差别。但是,从另一个角度看,无论是共产党还是国民党,都与西方国家的主要政党有很大不同。它们都自觉意识到并自我承担了这个民族的一个后来证明是相当长时期的政治、经济和社会的历史使命,即要在中国帝制崩溃的历史条件下,在中国以一切可能的方式集合起各种政治力量,加以利益整合,完成一个对于在列强争霸的世界中这个民族的生存、发展和繁荣的最基本的前提,即国家的统一、独立、自由,这就是所谓的“建国”(constitution of the nation-state),以及在此之后通过国家的力量来推动经济社会政治文化的快速发展。而在这一时期,西方国家的主要政党基本只是在已经基本确立的政制(constitution)中,基于个人信仰的联合对政治利益的追求,一般说来,它们没有如同中国共产党和国民党所面临的这样的历史问题,不承担类似的历史使命,因此没有如此长远的政治目标。由于这一历史使命,因此,中国共产党(以及国民党)首先都是革命党,而不是执政党;即使执政之后,也还一直承担着某种革命党的角色,即要带领社会完成社会改革,土地改革和工业革命。[36]这就进一步决定了中国共产党(以及国民党)还必须具有精英性质,即首先它要有能力提出社会改革发展的目标和基本措施,在这一努力中逐步建设现代的民族国家,完成一种新的社会政治权力的构成,这就是宪法(Constitution)的本意。但也因此,它又不能仅仅是一个精英的党,它还必须能够整合各种社会政治力量,表达其他利益诉求,有能力将长远目标和具体的政策措施结合起来、落实下去,因此具有群众性政党的性质。[37]由于这两点,因此,无论共产党还是国民党都是一个有严格党纪和组织制度的政党,它们通过高度组织化来贯彻党的方针政策的政党,都强调“民主集中制”或“有组织的民主,有纪律的自由”,党员违反党的纪律,会受到党内的处分,甚至会被开除出党。[38]

这样组织起来的政党不仅是推动和引导社会变革的主导力量,而且是近现代中国社会的一种重要制度替代。在执政之前,它是一个社会动员和组织机制;党组织、党干甚至普通党员因此也就成了常规体制中官僚制和官僚人员的一个替代。在执政之后,除了继续其社会动员和组织的功能外,在缺乏现代社会治理必备的官僚队伍和官僚体制之际,它在一定程度上还必须扮演这一官僚制的角色,并在这一过程中逐渐形成现代国家的官僚队伍。

既然它的目标是要引导社会变革和转型,因此尽管都以民主为奋斗目标,党的组织却必定不可能直接立基于人民民主(人民一般趋向于保守,目光也往往不那么远大),而必定要更多强调党的精英和先锋队作用,强调党的领袖和领袖群体在社会变革中的领导作用。但为了能够有效带领群众,不脱离民众,保证党的代表性,它也必须同时也会在党内坚持某种程度的民主(共产党的“民主集中制”,国民党的“有组织的民主”),这样一个党的组织因此无论在执政前还是执政后都成了一个整合其代表的诸多政治力量和平衡诸多政治利益的准宪政体制——一种宪政的替代(国民党则明确强调经由军政、训政然后达到宪政)。党的纪律、党的方针政策因此常常扮演了法律的某些作用,或者在执政后,会同其他法律一同维系着社会的秩序。因此,不可避免地,国民党在大陆执政期间出现了“以党治国”的“党国”。[39]尽管共产党一直批判国民党的“以党治国”的理念,但即使在执政之前,它也已经出现了这样的倾向;[40]1949年后,则更是强调“党是领导一切的”,在文革期间甚至实行了“党的一元化领导”。正如同美国学者柯伟林(William C. Kirby)在分析中国20世纪的“党国”特点时指出的,“党国的目标并非仅是领导政府,它还要改造中国人民,以铸成新民族国家的公民”,他还指出,“党国也是一个寻求发展的政体,它的目的在于自上而下地实行中国的全民动员化和工业化”。[41]

由于这一历史使命,这种体制也必然会持续较长时间,因为执政不仅不等于已经建立了宪政,更不等于完成了这些政党自我追求的历史使命,它们希望通过国家政权的强力来推进其政治理想的实现。但与此同时,在执政期间,为了稳定有效地治理社会和国家,也为了获取政治合法性,它也一定要包括逐步调整建立常规化的制度,实行国民大会或全国人民代表大会之类的代议制度,建立现代的官僚体制(公务员制度),建立司法和完善司法制度。而这一过程也是这些革命党逐步转向执政党,从精英党“先锋队”转向大众政党的过程。这会是一个不短的历史时期,因为民族国家的一系列制度都需要时间才能真正确立,也因为这种制度的确立过程同时也是一个政党自身的转化过程。

因此,我们就可以理解为什么在中国近现代和当代,司法不仅不可能完全独立,而且不可能如同欧美发达国家那样政党影响较小,干预较少,并且已经常规化和制度化了。现当代在中国执政的政党一定要,也一定会,通过它的政治理想、政策方针和组织系统来塑造包括司法在内的所有现代国家机构。无论是国民党的司法“党化”,还是共产党的“送法下乡”或是司法部门内的“党组”或是党内的“政法委”,这些具体现象或制度的发生可能确实是偶然的,但是党的全面领导、影响和控制则是必然现象,也是普遍现象。这也就造成了我们上述的现象:在当代中国难以分辨什么是什么不是党的影响和干预。事实上,这个司法制度就是中国共产党的创造。

我提到中国共产党与中国国民党有重大差异。其中最重要的差异就是它们各自代表和整合的主要社会力量有很大不同。中国国民党自1920年代后期执政之后基本继受了晚清以降的技术官僚,吸纳了社会上绝大部分专业人士和中上层知识分子,因为这些人在执政党内和控制全国的政府内更有自己的用武之地;而且国民党的主要构成力量之一是黄埔军校的军官系统,这个军队系统在一定程度上也是官僚体制的替代。而中国共产党在战争年代,尽管有统一战线的追求,却无法获取技术官僚、专业人士和中上层知识分子的广泛参与,除了无用武之地外,更因为那需要冒很大的风险。共产党也没有一个可以稳定培养干部忠诚的黄埔军校——共产党的军官基本是实战打出来的。因此,中国共产党可以说比国民党更缺乏利用那些稍具现代性的组织制度和人士的可能。中国共产党领导的队伍的主要来源是农民和其他社会中下层人士,而农民本身由于其生产方式更少现代性,不仅缺乏远见、也有更多非组织化的倾向。要依赖这样的群众基础来进行革命,并取得成功,就必须有更强有力的党的领导,更严格的组织纪律,更强烈的政治意识形态。[42]有效的制度替代必然要求,同时也促使,中国共产党成为一个组织化更强、纪律更严格、意识形态色彩更浓烈的政党。许多证据都表明,国民党在大陆执政期间的党组织和党工人员要比共产党同类组织和干部在政权内的实际地位和政治影响力都要更低或更弱一些。例如,国民党的中央宣传部部长、组织部部长远不如中国共产党的中央宣传部长、组织部长在政治中的影响力;在地方政治中,国民党的地方党部也远不如共产党各级党委更有影响力。[43]国共两党的差别是由两党可以利用的不同社会条件构成的,两党之间的意识形态差别的因素可能不是那么重要的。

但中国共产党的高度组织性,固然有效弥补了它为建立现代国家所必需的官僚体制,但另一方面特别是在它执政后阻碍了这样一个官僚体制和专业队伍的及时发生和迅速发展,并且它对官僚体制和专业人士的需求感受似乎也就不那么强烈。1949年之后,中国共产党的政权在很长时间内一直保持了一种革命党的性质,没有尽快转向执政党,技术官僚队伍、公务员队伍一直没有有效形成;在国家各方面事务上,以党代政的现象相当普遍,党占据了绝对的主导地位。政治上的忠诚,意识形态的纯洁变成了选择国家干部(公务员)的主要标准。在法院检察院系统理所当然也是如此。[44]直到1980年代,中国共产党开始强调重视知识、重视人才,强调干部革命化、年轻化、知识化和专业化,高等教育得以稳定发展,特别是大学毕业生数量稳定迅速增长后,这种状况才开始改变。1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》[45]标志着一个根本的变化。在法院系统,到了1990年代中期,也出现对“复转军人进法院”的批评。尽管提出这一问题的是法学界人士,[46]但在法院系统内很快获得了广泛呼应,引发了之后的一系列改革,[47]这意味着新生代的法律技术官僚系统已经开始以某种方式挑战原有的体制。

尽管中国大陆自1980年代中期就提出了党政分开,[48]但进展不快,也不大,甚至1989年后陷于停顿,乃至于目前这一体制面临许多问题。一个突出但不是唯一的问题,就是双重制度,即往往针对同一类事务,党和政府往往都分别有相应的机构和人员;还有则是党的组织逻辑阻碍了形成专业职能机构的组织逻辑,[49]由此带来的交易费用很高,大大降低了工作效率;党的执政地位也为许多机会主义者利用各自占据的位置,借助意识形态话语扩展、影响、创造了一些可能性和便利。因此,中国共产党也一直试图在加强党的领导的口号下改善党的领导,[50]强调与时俱进,全面推进党政建设,构建新的党政司法关系。[51]改革的任务还相当艰巨。在国际上,这种制度还受到西方发达国家的更多是基于意识形态或战略利益考量的批评和指责。尽管如此,若是从历史上看,从功能上看,从总体上看,以及从后果上看,我认为,这种政党主导的政治体制对于中国现代民族国家的建立有巨大的历史功绩。它实际上创造了一条如何在一个完全没有现代政治架构的小农经济国度内快速完成政治、社会现代化建立现代民族国家的道路。

今天,这一体制的许多方面已经不再完全适合中国社会,有了许多问题急待解决;但若是简单废除,不仅不实际,而且若是从预后的角度来考察,结果也不会好,因为目前还没有全面可行的制度替代,也没有可以替代的具有政治凝聚力、组织力和推动力的政党。而从另一方面来看,在过去近30年中,主要还是依靠中国共产党自身的努力,推动着中国的现代化。如果不是意气用事或意识形态挂帅,还真难说,有任何其他替代会比它能更为出色地领导中国的现代化。

即使在司法系统内,这一点也不能否认。中国当下的司法制度改革,尽管有社会经济转型带来的巨大社会压力,但是真正组织化地推动司法制度改革的主要力量,还主要来自中国共产党(包括党员知识分子),并且是通过贯彻党的方针政策来启动,通过党的纪律来保证的;尽管有许多具体的改革措施我个人并不完全赞同,也尽管许多改革措施也已经证明有利有弊,有些甚至可能是利大于弊。尽管党的控制确实严重影响了司法独立,特别是法官的独立,但如果公道地说,这种党内控制,也在一定程度上限制了在社会转型期间因其他替代制度还不完备而带来的诸如法官腐败、懈怠和偏私等问题。尽管这最后一点,在许多理想主义的法律人中是很有争议的。

我个人尊重他人的非议。但我认为这一点不是论辩本身可以解决的,对于这一点的功过利弊的真正清点还需要时间,需要试验和经验研究,最终得由后果说了算。我不愿在此匆忙结论,而更情愿接受争论甚至批驳。但这仍然表明研究中国近现代,特别是当代,党、政、司法关系必须有一种宏观的开阔的视野,而不能小家子气。匆忙的、仅仅基于西方经验的或基于意识形态的或基于西方政治家的战略考量而得出的结论是既没有学术价值,也没有实践根据和可能的。从一种自由主义的理论来看,从演化经济学的角度来看,制度的发展和创新必定是在各种制度的竞争中生存下来的,社会发展变迁的道路并没有预先的规定。我们必须对现当代中国的党政司法关系保持一种学术的理解;必要时,甚至应当给予认真的学术评价。

五、重构中国司法研究的学术框架

一旦理解了政党在中国近现代社会革命中的社会整合、表达和建国和制度创制作用,那么,我们就必须对西方哪怕是成功的法治和司法经验保持一种适度的学术警惕。警惕不是敌视,只是不要因为西方法治成功,就把其本来是嵌在西方历史经验中的制度现状和理论表述抽象出来,当成了天经地义,成了标准,也就是成了意识形态。一旦中国的党政司法关系不符合这种本质上是西方社会经验之概括时,就自然而然地成了所谓的学术批评的对象,就成了改革的对象。这种情况在许多研究中国的西方学者中是相当普遍的。这并不是他们有意用意识形态作为评判标准,他们中有许多人确实在努力理解中国,但是西方社会的经验无形中会阻碍了他们设身处地地理解中国为什么会是这样;阻碍了他们价值中立的同情理解中国为什么会是这种状况;也阻碍了他们的想象力。他们的生活世界构建了他们想象的边界。

除了西方的社会环境和历史外,影响西方学者并进而影响中国学者的还有一系列有关苏联东欧国家党政司法关系研究的文献。以西方法治国家经验为基础研究苏联东欧国家,得出的结论自然是,在共产党国家,政党的主要作用是控制与共产党或多或少离心离德的官僚体制,这隐含的前提是两者的相对分离,两者的利益冲突,并且是官僚体制在先发生,共产党的控制在后发生。这种假定在当年的苏联和东欧国家是成立的,因此可能是正确的。例如苏联早期和中期的许多红军将领,甚至是高级将领都来自白军,包括被错杀的图哈切夫斯基元帅以及二战的第一功臣朱可夫元帅;为了保证苏共的政治领导和控制,因此苏共派了政治委员来保证党的路线的执行。在苏联早期许多企业、政府部门也都是如此。正是基于苏联东欧国家的“政先党后”经验,欧美的研究已经形成了共产党国家党干扰政的这样一种模式。但这种模式在现当代中国不完全适用。因为在近现代中国,无论是在执政之前还是之后,也无论是国民党还是共产党,都在不同程度上是党先政后。共产党则更是如此,共产党建立在前(1921年),共产党的军队(1927年)、政权和司法(1949年)的建立则在后,军队、政权和司法等国家机器都更多是共产党这个组织制度的创造。中国社会内长期流传的说法,是党创建了红军;是没有共产党,就没有新中国。这些说法是真实的,它有宣传的因素,却不是一个虚构。值得注意的是,这不全是我的发现,中国共产党其实很早就在实践上意识到了中国与苏东国家之间政工干部的差别。1936年,毛泽东就曾政治委员改任军事指挥员问题谈到了中苏之间的差别,即中共的军事干部、政治干部都是党培养起来的,不完全象苏联军队不少军事干部是从白军中转过来的,政治委员是党派到军队里监督一切的。[52]这种现象在中国共产党政权、军队和司法中都具有相当的普遍性。想一想中国军队的将帅,新中国的外交官和中国的第一批大型项目的建设者。

因此,本文并不是针对阿帕汉等国外学者;我在中国,并且用中文写作,我预期的最大量的还是中国读者,本文的真正意义在于这批读者。我已经论证了,研究当代中国的法律制度一定不可能,也不应避开而必须首先要理解,中国近代历史以及中国政党这个相当特别的大背景。所谓不能回避政党问题,至少有几个方面的含义。第一,不能不看到中国共产党在当代中国法律制度的构成中具有的几乎无所不在的巨大影响力,这意味着一定要把党作为中国当代法律制度的一个构成部分来看;因此,问题多多的中国司法现状也不是一种理论或观点错误导致的变态,而必须首先视为一种具体的常态。其次,尽管中国当代司法制度有许多弱点、问题甚至错误,并且都直接间接与中国共产党相关,但绝不能因此就看不到中国共产党对司法制度的贡献,事实上,有些缺点和错误与这些贡献很难区分,只是一个现象的两个方面。这两点,对于任何真正要研究中国司法制度的学者都是不能回避的。

对于许多中国当代学者来说,也许是出于对极左政治的厌恶、敏感和畏惧,出于对法治的向往,因此在讨论中国司法问题之际往往不愿或有意回避讨论政党;但本文也许还揭示了,这种沉默的背后也许还有另一种可能,现有的基本是基于西方经验的但被标签为普世的司法制度理论框架装不下中国司法制度的历史和现实。因此,面对中国司法制度存在的诸多与党政司法关系相关的问题之际,他们的回应方式大致是两种,一是大量列举外国的司法独立或司法审查的例子及其辉煌历史,或是想来说服中国人民、中国政府和中国共产党,按照西方模式推进中国的司法改革甚至司法革命,或是寄希望不谈论政党,让政党的影响力在当代中国司法中逐渐消失。作为推动中国司法改革的策略,这都不是没有道理。但是,我认为这种策略可能不会成功,甚至很天真。不可能成功的理由是,既然在中国党、政对司法的影响是历史构成的,已是一个既成事实,那么不论你喜欢与否,政党都是这个司法制度得以运转的一个重要的构成,如果要有效地改革司法,你就必须直面它。

回应的另一种方式是反对,这种情况在当下中国学者中也相当普遍,只是前提仍然是不努力理解这个制度的发生和现状。他们习惯于简单的把现状视为一个历史的错误,不看或看不到诸多中国变量,看不到这些变量构成中国当代司法的因果关系。他们坚持一种传统的唯心主义历史观,而不能从一种谱系学的观点或历史唯物主义的观点来理解制度的历史,因此他们看不到哪怕当初曾经是司法中异己的力量,如今也已经被整合了。他们沉湎于想象中的纯真的司法诞生的那一辉煌时刻,以及那之后永远的天真无瑕和纯净。这种希望对于司法改革信念之确立以及司法改革的勇气都非常重要,但对于改革的成功毫无裨益。

上述两种态度,无论如何,问题都在于他们不愿意或者没有能力在因果关系的层面上直面历史。昨天的正当性和合理性并不意味着今天的正当性和合理性;这是毫无疑问的。今天,随着中国的改革和发展,党政司法关系一定需要调整改革。改革的出路,无论是1980年代中期提出的党政分开,还是今天的以扩大政党的包容代表性为特点“三个代表”,或是其他,都需要法律人的仔细、精细的并且是长期的工作。但是,历史的棘轮效应使得我们不可能从头开始。因此,如果不能够客观地看待中国司法的昨天,也因此很难合乎情理地理解中国司法的今天以及成功地展望中国司法的明天。昨天,作为今天制度中一个变量,一定会影响明天。而且,无论如何,在现代国家,政党都一定会影响司法,政党政治是现代司法制度构成和运作的不可避免的因素。因此,中国共产党作为执政党,一个在某种程度上仍然肩负改造中国建设中国的历史使命的政党,一个在当代中国无所不在的政治力量,哪怕你反对它,也无法否认它;即使有一天它不再是执政党,它存在,就仍然会以某种方式对司法有影响。总之,我们都必须客观地而不是概念性地了解中国司法中的政党,不仅为了中国的法律学术,也为了中国的法律实践。
2005年10月29-11月15日初稿于杭州-北京—深圳,2005年12月17日二稿于北京。

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* 北京大学法学院教授,教育部人文社科重点研究基地-北京大学宪法与行政法研究中心研究员,博士。电子信箱:sulizhu@law.pku.edu.cn。冯象先生、北京大学社会学系侯猛博士、香港城市大学贺欣博士以及北大法学院博士生沈明曾阅读过本文初稿,并提出了认真细致的评论,在此表示感谢。
[1] 这是1973年12月,毛泽东在会见中共中央政治局的同志时就邓小平参加政治局并担任总参谋长的问题发表的讲话。毛泽东之前在其他地方也曾多次有过类似的表达,例如,“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的。”参见,毛泽东:《在扩大的中央工作会议上的讲话》(1962年1月30日),《毛泽东著作选读》下册,北京:人民出版社,1986年,第832页。
[2] Frank K. Upham, “Who Will Find the Defendant if He Stays with His Sheep? Justice in Rural China”, Yale Law Journal, vol. 114:1675 (2005).
[3] 苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,北京:中国政法大学出版社,2000年。
[4] Upham, p.1700.
[5] Upham, p.1698, 1703.
[6] Upham, pp.1703ff.
[7] 孙中山曾说:“俄国革命六年,其成绩既如此伟大;吾国革命十二年,成绩无甚可述。故此后欲以党治国,应效法俄人”(《在广州国民党党务会议的讲话》(1923年10月10日),《孙中山全集》第8卷,北京:中华书局,1986年,第267-268页)。他又说“现尚有一事可为我们模范,即俄国完全以党治国,比英、美、法之政党握权更进一步;我们现在并无国可治,只可说以党建国。待国建好,再去治他……我以为今日是一大纪念日,应重新组织,把党放国上。”(《关于组织国民政府案之说明》(1924年1月20日),《孙中山全集》第9卷,第103-104页)。
[8] 参见,前注1。
[9] 《邓小平文选》,第2卷,北京:人民出版社,1994年,第299页。
[10] 例如当时社会上有胡适这样的独立知识分子;但有很多技术官僚和政治色彩很淡的知识分子也先后参加了国民党,著名的如冯友兰、朱光潜等。
[11] 吴晗、费孝通等:《皇权与绅权》,天津:天津人民出版社,1988年。
[12] 黄仁宇:《中国大历史》,北京:三联书店,1997年。
[13] 许多研究曾考察了国民党训政期地方党政关系,认为国民党“以党治国”的具体形式是在中央实行“以党统政”,在地方则实行党政分开与合作、“以党监政”。根据1938年国民党临时全国代表大会确定的方针,党政关系表现为三种不同的形态:中央是以党统政;省及特别市是党政联系;县则是党政融化即融党于政。后两种形式没能保证地方党部对地方政府的切实有效领导,不仅往往是貌合神离,而且在地方党政纠纷的结果中,经常是地方政府击败地方党部而获胜,而它的失败又进一步削弱了地方党部的力量和影响。参见,王贤知:《抗战期间国民党组织建设与组织发展的几个问题》,《近代史研究》,1990年第2期,第230-250页;又参见,钟声、唐森树:《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》,《益阳师专学报》1998年第2期,第31-34页;《试论南京国民政府训政前期(1928-1937)的地方党政纠纷》,《史学月刊》1999年第2期,第53-58页。
[14] 关于司法的“党化”,最早是徐谦于1926年提出了这一观点;1934年,国民党元老、国民政府最高法院院长居正则对此有了更为系统的阐述。根据居正,党化的基本含义有两个方面,第一“司法干部人员一律党化”,第二是“适用法律之际必须注意党义之运用”;最重要的是司法官都要“有三民主义的社会意识”。居正:《司法党化问题》,《东方杂志》第10期。转引自,贺卫方:《中国的司法传统及其现代化》,载苏力、贺卫方主编:《20世纪的中国:学术与社会》(法学卷),济南:山东人民出版社,2001年,第200-204页。
[15] 在抗日战争胜利后,国民政府对一系列汉奸案件的审理上就有所体现;许多案件的审理、审理速度以及审理结果都直接取决于国民党最高领袖的意愿。参见,文斐编:《我所知道的汉奸周佛海》,北京:中国文史出版社,2005年。
[16] 《中华人民共和国宪法》,序言,第10段(宪法修正案第四条)。
[17] 例如,2005年10月26日去世的原国家副主席荣毅仁,在新华社发布的荣的简历中,就称其为“共产主义战士”;孙中山夫人宋庆龄、著名作家茅盾都在去世之前要求并被批准加入了中国共产党。
[18] 1937年10月,毛泽东在《论鲁迅》一文中就强调指出:“我们共产党是无产阶级的先锋队,同时又是最彻底的民族解放的先锋队。”《毛泽东文集》第2卷,北京:人民出版社,1993年;《中国共产党党章》(中国共产党第七次全国代表大会1945年6月11日通过);《中国共产党党章》(中国共产党第十六次全国代表大会部分修改,2002年11月14日通过)。
[19] 中共十六大《中国共产党党章》,总纲;1945年的中共七大党章的相应提法是“代表中国民族与中国人民的利益”。
[20] 《中国共产党章程》(中国共产党第十六次全国代表大会部分修改,2002年11月14日通过);《中华人民共和国宪法修正案》,(2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过)。
[21] 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(2004年9月19日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过)。这一文件对执政能力的界定是,“党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法和法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领。”
[22] 例如,历史上,第一届中央人民政府中的水利部部长是非中共人士傅作义,水利部的中共党组书记则是副部长李葆华;1949年以后中国科学院第一任院长是当时的非党人士郭沫若(1956年重新入党),党组书记先后是副院长陈伯达、张稼夫、张劲夫、方毅等。如今,尽管外交部部长李肇星是中共党员,并且是中共中央委员,党组书记则由同样是中共中央委员的戴秉国担任。
[23] 我在《送法下乡》中就分析过这样的案件。参见,苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,第129-131页。
[24] 例如,2003年12月2日,最高人民法院制定并颁布了《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》,据最高人民法院院长肖扬,就是因为“最高人民法院党组在深入学习领会胡锦涛总书记[2003年]‘七一’重要讲话精神中认识到,‘三个代表’重要思想的本质特征是‘立党为公、执政为民’,结合人民法院的工作实际,就要牢固确立司法为民的思想。”庄会宁:《开创司法为民新境界——访最高人民法院院长肖扬》,《瞭望新闻周刊》2003年第41期。
[25] Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 (1803)。有关的背景,参见,苏力:《制度是如何形成的?》,《比较法研究》,1998年第1期。
[26] Henry J. Abraham, The Judicial Process, An Introductory Analysis of the Courts of the United States, England, and France, 7th ed., Oxford University Press, 1998, pp.37-42.
[27] Robert H. Bork, The Tempting of America: The Political Seduction of the Law, Simon & Schuster, 1990.
[28] 有经验研究表明,法院越重要,法官人选的确认越难;长期以来,确认率下降了,确认时间大大延长了,但法官的质量却在下降;并且越是后来被证明是成功的法官,越是难以被确认。研究认为,也许反对总统的那个党派的参议员就是不希望确认那些最有能力的法官只是因为这些法官将来会有最大的影响。参见,John R. Lott, Jr., “The Judicial Confirmation Process: The Difficulty with Being Smart,” Journal of Empirical Legal Studies, 2005/2, pp.443-444。
[29] 参见,Lucas A. Powe Jr, The Warren Court and American Politics, Harvard University Press, 2000; Earl M. Maltz, The Chief Justiceship of Warren Burger, 1969-1986, University of South Carolina Press, 2000; Tinsley E. Yarbrough, The Rehnquist Court and the Constitution, Oxford University Press, 2001, and Earl M. Maltz, ed., Rehnquist Justice: Understanding the Court Dynamic, University Press of Kansas, 2003。
[30] 参见,Richard A. Posner, Breaking the Deadlock: The 2000 Election, The Constitution, and the Courts, Princeton University Press, 2001;以及 Cass R. Sunstein and Richard A. Epstein, ed., The Vote: Bush, Gore, and the Supreme Court, University of Chicago Press, 2001。
[31] 参见, Laurence H. Tribe, Constitutional Choice, Harvard University Press, 1985。
[32] 转引自,马修斯:《硬球:政坛成败的真实法则》,林猛等译,北京:新华出版社,2003年。
[33] Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, rev. ed., Harvard University Press, 1978; Ronald Dworkin, Law’s Empire, Harvard University Press, 1986, preface pp. viii-ix, and p.412. 又参见 Ronald Dworkin, “Is There Really No Answer in Hard Cases?” University of New York Law Review, Vol. 53 (1978), pp.1-32, and Ronald Dworkin, A Matter of Principle, Harvard University Press, 1985, pp.119-145。
[34] 参见,波斯纳:《超越法律》,苏力译,北京:中国政法大学出版社,2001年,第19章注11。
[35] 苏力:《现代化视野中的中国法治》,载《道路通向城市》,北京:法律出版社,2004年。
[36] 参见,《中国国民党党章》(2000年6月18日第15次全国代表大会临时会议第14次修正),序言,“中国国民党……领导国民革命,……奉行三民主义五权宪法之宗旨,力行民主宪政之理念,追求国家富强统一之目标,始终如一。愿我全党同志,秉持传统革命精神,互策互励,共信共行。”
[37] 因此除了强调代表工人农民的利益,代表中国人民的利益的同时,中国共产党还特别重视各个时期的“统一战线”(《党章》总纲),毛泽东认为这是中国共产党获得胜利的三大法宝之一(毛泽东:《论人民民主专政》,《毛泽东选集》,第4卷,北京:人民出版社,1992年)。国民党也有类似的要求,可参见,《中国国民党党章》,第2条宣称“为中华民族之整体利益而奋斗”;第6 条则要求国民党“应永远与民众在一起,掌握社会脉动,了解民众意愿,增进社会公义,使党的决策与民众利益密切结合”。
[38] 中共七大《党章》总纲中规定:“ 中国共产党是按民主的集中制组织起来的,是以自觉要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。中国共产党的力量,在于自己的坚强团结、意志统一、行动一致。在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为,不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组活动及阳奉阴违的两面行为。中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党”。中共十六大《党章》总纲规定:“坚持民主集中制。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则,也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主……必须实行正确的集中,保证全党行动的一致,保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。加强组织性纪律性,在党的纪律面前人人平等。加强对党的领导机关和党员领导干部的监督,不断完善党内监督制度。党在自己的政治生活中正确地开展批评和自我批评,在原则问题上进行思想斗争,坚持真理,修正错误。努力造成又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。关于国民党,可参见,《中国国民党章程》,第3条:本党之组织原则,以党员为党的主体,以干部为组织的骨干,结合广大民众,贯彻民主精神,以实现有组织的民主,有纪律的自由;第4条:本党之领导方式,以民主建立共识,以思想结合同志,以组织凝聚力量,以政策主导政治,以行动贯彻使命;第5条:本党之党政运作,依主义制订政策,以政策决定人事,以组织结合从政党员,党之决策,经民主程序决定后,责成从政党员贯彻实施;以及第12章:纪律与奖惩。
[39] 最典型的,1928年10月,国民党中常委会通过的《训政纲领》,把国民党法定为最高训政者,把国民党中央执行委员会法定为最高权力的决策机构,把国民党中央执行委员会政治会议定为指导全国实行训政、监督指导国民政府重大政务施行的机构;1931年,在蒋介石召开的“国民会议”则进一步通过了《中华民国训政时期约法》,其中第30条明确规定训政时期由国民党“代表国民大会”指挥监督行使国家统治权之设有五院等的国民政府,因此以根本大法的形式确立了国民党以党治国的法理。参见,徐骏华:《蒋介石成败录》,北京:团结出版社,第12章。
[40] 邓小平:“‘以党治国’的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政,我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来”。 《党与抗日民主政权》(1941年4月15日),《邓小平文选》第1卷,北京:人民出版社,1994年,第12页。
[41] 柯伟林:《二十世纪中国》,《二十一世纪》,2001年10月号,第114-124页。他指出的另外两个特点是,“党国是军事化的政体”以及“党国有一个领袖”。
[42] 有关这一问题,可参见,毛泽东:《关于纠正党内的错误思想》,《毛泽东选集》,第1卷,北京:人民出版社,1992年。
[43] 钟声、唐森树:《论南京国民政府训政时期的地方党政关系》;《试论南京国民政府训政前期(1928-1937)的地方党政纠纷》。
[44] 可参见,董必武:《董必武法学文集》,北京:法律出版社,2001年;特别是其中“旧司法工作人员的改造问题”(1950),“关于改革司法机关及政法干部补充、训练诸问题”(1952)等文章。
[45] 《国家公务员暂行条例》(1993年8月14日颁布,1993年10月1日起实施)。
[46] 贺卫方:《复转军人进法院》,《南方周末》1998年1月2日。
[47] 《人民法院五年改革纲要》,《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第6期。
[48] 1986年6月邓小平提出了这一想法(《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993年,第164页),同年9月,他又进一步指出要把党政分开放在政治体制改革的第一位(同上,第179页)。1987年10月召开的中共第13次代表大会通过了赵紫阳在大会上的报告《沿着有中国特色的社会主义道路前进》,正式把实行党政分开列为政治体制改革的第一项任务,明确指出:“政治体制改革的关键是党政分开”。
[49] 苏力:《法院的审判职能与行政管理》,《中外法学》1999年第5期。
[50] 邓小平:《党和国家领导制度的改革》(1980年8月18日),《邓小平文选》第2卷。
[51] 最近的尝试是,2003年1月14日,《工商时报》以“深圳将成党政分离政改先锋”为题报导了外电称“中国共产党自一九四九年建政以来最大胆的政治改革”,主要内容是,“中国共产党的权力自行政及立法体系中分出,实现党政分离,并引进西方三权分立─深圳市政府、市人大及法院相互制衡”。
[52] 杨成武:《杨成武回忆录》(上),北京:解放军出版社,1987年,第334页。

载《法律和社会科学第一卷

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