刘忠:规模与内部治理:中国法院编制变迁三十年

刘忠:规模与内部治理:中国法院编制变迁三十年

晚近以来,程序正义理论的一个基本命题认为只有经由“中立第三方”主持、双方当事人平等对抗下的三角结构,所得出的结论才是唯一可接受的结果[1]。其方法论立场系出于自然科学:古典物理学为便利研究,将运动中的物体如赛马、帆船等视为一个可以不考虑大小,无体积、形状的“质点”(mass point),从而引入几何学坐标系进行计算。近代以来,人文、社科研究受自然科学研究方式影响甚重[2]。然而,人文、社会研究中,这种方式的物理简约却可能自我斩断能对事态作出真正有力的解释的因果关系项。

将法院看作一个“质点”在程序法内跃动,忽略了法院是一个有着复杂的内部结构关系的组织,忽视了法院的构成尤其是编制规模导致的内部治理所产生的组织内行为会对组织外程序的产生决定性的影响。

本文对三十年(1978-2008)中国法院编制规模作出尽可能细致的数据变化描述,以此为逻辑起点,在“内部组织结构——外部程序行为”这一视域下,展开对以下问题的初步分析:

政治治理观念转型,将更多公共治理职能转移给法院担当,由此导致的三十年法院编制规模巨观化,使得法院内部组织出现了非预期的后果,即表象上的日趋坚硬的科层化,及由此所导致的结构上的困境,即司法行为的作出,被内部组织样态所决定,产生巨大的负外部性,原本期望的国家政治治理方式转变目标恰恰因追求目标的手段自身而被削弱。在学理上,以法院为中心的法治化新叙事,获得了正当程序理论“中立第三方”命题的理论支持。在不反思这一命题的前提下的诸种对策,被1998年以来的司法改革经验证实效果不彰。法院编制激增,不仅带来司法效率问题,也导致了新的“宪政时刻”问题。


一、三十年(1978-2008)编制变迁

机构编制规模,是一个机构事权大小与制度内地位的重要根据。1951年时任中央政治局委员、国务院副总理、政务院政治法律委员会主任董必武曾提议为法院增编。[3]1954年即将出任最高法院院长之前的董必武再次呼吁说:法院只有三万多人,还需要有三万人左右。[4]但计划经济的建立、统购统销的完成、多种产权形式的萎缩和逐渐消失,使得法院无以有大编制的社会需要。1955年的编制方案规定最高法院现有编制404人,要减少编制111人,达到293人。[5]1955年整编后的最高法院编制草案实际人数为265人。[6] 以1978年12月的中央工作会议和十一届三中全会为拐点,中国政治开始了由“人的改造”来建设新社会,到“行为规制”的转变。中共中央全会上第一次提出“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”[7],标示着司法从政治边缘要逐步被推进至前台。1979年6月五届人大二次会议上,一次即通过包括《刑法》、《刑事诉讼法》两部基本法律在内的七个法律。为此,中共中央副主席、全国人大委员长叶剑英说“我们必须调集足够数量的优秀干部充实司法部门。”[8]最高法院院长江华据此提出“建议把法院系统现有人员由五万八千人,在今后两三年内分期分批地增加到二十万左右。”“干部的来源,可从党政机关选调一部分,原来做过法院工作的归队一部分,从城市高中毕业的知识青年中择优招收一部分。在今年下半年内,先调配一批优秀干部,增加五万人,充实和加强法院的审判力量,以应急需。”[9]邓小平明确的支持了增编进人的作法“现在我们能担任司法工作的干部,包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察,起码缺一百万。可以当律师的,当法官的,学过法律、懂得法律,而且执法公正、品德合格的专业干部很少。”[10]

此后,最高决策层扩充政法机关人员的既定政策,在历次伤筋动骨的机构改革、裁军、人员分流运动中都没有变动,反而是呈现了其他党政军机构缩编,法院增编的反向趋势:

从1970年代中后期开始,根据邓小平的指示,军队大规模“消肿”[11]。军转干部中“需要分配工作的约有××万人”[12]“这批转业干部的去向主要是充实政法战线,分配的数量一般应占省、市、自治区接受总数的百分之五十左右(司法和公安系统各占百分之二十五左右)。”[13]

从1981年到1984年,扩大政法队伍,增编进人成为各级组织、人事、编制部门的重要工作。1982年初彭真主持起草的《中共中央关于加强政法工作的指示》中指示“扩大、充实、整顿和提高政法队伍,争取在一九八二年内取得决定性的进展。中央决定,在一九八一年到一九八四年的四年内,有计划地分期分批把政法队伍从现有的××××万人扩大到××××万人。” [14]

这一时期法官数量的增加是巨大的:1978年,全国各级法院实有干警5.9万余人,到1982年12月增至13.4万余人。[15] 1984年全国法院有15万名干警,到1985年就增至18名万干警。[16]

从农村转入城市经济体制改革后,1987年4月13日,中共中央、国务院发出严厉通知制止机构、编制和干部人数膨胀。[17]但是,在压缩其他党政、事业机构编制的同时,中央决策层继续向政法机关倾斜,为政法机关增加编制。1987年9月,中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部提出“为了加强法制建设,充实政法队伍,保证社会秩序安定和建设、改革工作的顺利进行,根据中共中央、国务院关于今明两年给政法部门在一九八五年编制控制数的基础上增加编制二十万人的指标精神,经研究协商,分配检察系统三万一千人,法院系统五万五千人,公安系统(不包括武警部队)六万三千人,司法行政系统(包括劳改劳教单位)四万八千人,国家安全系统三千人。”[18]

这次增编后仅仅过了两年,1989年,国家机构编制委员会1989年第八次会议审议提出“同意全国地方人民法院编制在235420名的基础上,增加12000名,达到247420名。主要用于地方各级人民法院为实施行政诉讼法,建立行政审判机构所需的编制,以及适当解决一些比较突出的问题。”[19]

1992年开始进行社会主义市场经济体制改革,为去除计划经济体制下直接管理经济的部门对经济的管控,中共十四大提出下决心裁撤机构和削减人员[20]。1993年4月2日中共中央政法委印发《关于进一步做好清理调出不适合做政法工作人员工作的通知》:截止1992年底,已审查确定需清理调出不适合做政法工作人员约17000名,现已调出近9000名。[21]

但是在这种大的政策趋势下,中央决策层依然向法院等政法机关倾斜,1993年4月3日中央政法委等五部门联合发出《关于给政法部门增加编制的通知》“根据中央政治局全体会议决定,在‘八五’期间给政法部门增加编制20万人。”“于1993年至1995年分三年实施完成,每年各增编三分之一。”“分给法院系统42000人”[22]

2000年,中央决策层又一次决定进行机构精简,法院也在精简之内,但是这次机构改革仍然表现出了对法院的偏爱。其他机构“总体上按原编制人员50%的比例定编定岗。”比如:中央国家机关现有公务员3.3万人(编制为3.4万人)。“按照中央确定的机构改革目标,中央国家机关编制总数减少一半,在1998至2000年的三年中,需分流安排人员16000人左右。”[23]但是,对于法院,只是“在中央下达的政法行政编制控制数的基础上,按10%的比例精简。”而且,“精简后的空余编制,不从全国总编制数中扣除,由中央机构编制委员会办公室和最高法院统一掌握使用。”最高法院颁布《关于人民法院书记员实行单独序列管理的若干规定(试行)》后,即将该编制返还,最高法院将返还的机构改革精简的10%的编制,主要用于书记员改革。[24]

2004年,中央再次为地方法院补充政法专项编制12782名。[25]

2006年死刑核准权收归最高法院[26],最高法院刑庭增加编制300人。最高法院为了避免未来因为死刑案件的事实、证据瑕疵给自己带来的责任,要求死刑案件二审必须开庭。[27]因此各省级高院在原有基础上增设了刑三庭(或刑四庭),招考、调进了大批刑事法官。为此,中央编委2007年一次为全国法院补充25000个政法专项编制。[28]

历经持续三十年的扩编,到2008年元旦,时任最高法院院长肖扬的新年献词提供了一个法院规模的数据:全国法院系统法官及其工作人员有30多万[29]。

按照公开披露的上述文件所提供的以上数据,法院编制总额在2008年应是32.7万(327202人),国家政法编制内的法院规模30年扩展了5.5倍。但各法院在2007年底增编进入计划尚未完成,另外有的法院超编,存在冲编,因此肖扬给出的实际工作人数是一个不确定的估数。但是,32.7万是政法编制数额,实际在法院工作的人员超出该编制,其数量之不确定无法统计。由是,提出一个必须将内涵边界勘定清晰的前置问题:在什么身份条件意义上,我们称呼具有该身份的人为法官。

根据1995、2001年《法官法》,中央组织部、最高法院政治部关于法官任职资格的各种规定中严格界定的内涵[30],政法编制内的法官是指符合以下条件的法院工作人员:①国家正式录用干部②编委正式批准③政法编制内④财政全供⑤助理审判员以上法律职称。如果是军转干部或普通高校毕业生,通过公务员考试,进入法院,担任书记员或法官助理,虽然尚未获得助审以上法律职称,但是符合前四项条件的,计入法院编制讨论数据之内。[31]

但是,各级法院都普遍存在着至少以下五种情形的人员:

1、属于编委正式批准的法院工作人员,财政全供,但是非国家正式录用干部,属于聘用制干部,组织人事部门只承认其工人身份,在组工部门的统计序列内称为“以工代干”人员。但是具有助理审判员职称,在本法院内承认其法官资格,可以独立办案。这是《法官法》颁布之前的历史遗留的人事问题,法院内戏称这种身份是“地方粮票”,即不能跨地域流通。

2、属于编委正式批准的事业编制人员,财政全供,但是不具有法官资格。如法院内的法官学院、业大、法学研究所等单位,如果该工作人员是事业单位编制,不能被任命为法官。[32]

3、没有编委正式编制,但是通过政府人事部门办理了本院的正式进入手续,由本院经费供给的人员。主要是书记员、法警。

4、没有编委正式编制,通过劳动部门,以劳动代理合同方式进入法院的临时聘用人员。主要是合同制书记员[33]、聘用制合同法警。

5、法院的司机、后勤服务等人员,数量较大,流动性极强,难有确定数据。

2002年的中国法院编制中,共有首席大法官1人、大法官41人、高级法官3万余人、法官18万余人。[34]时任最高法院院长肖扬说:“现在我们20多万名法官中,真正从事审判工作的只有15万左右,有近5万名法官并不在审判岗位。这是最高法院统计的,我估计不在审判岗位的法官人数还要多。”[35]在缺乏全国数据的情况下,以一个具有严格组织人事管理的城市个例或能说明此状况。作为首善之区的北京市统计,截止到2005年,北京市21个法院中,共有干警4374人,其中具有审判职称的审判人员2509人,在审判一线从事审判工作的1573人。[36]


二、编制激增的非预期后果

以域外经验来比对,1996年,不包括326位联邦破产法官、1070人的联邦行政法官,以及联邦司法官或治安法官,美国50个州包括地方分支机构,共有四万名法官和1500名联邦法官。[37]中国最高法院和地方各级法院法官的数量和美国联邦系统、州系统法院的法官数量比反差巨大。但考虑到美国2.6亿和中国13亿这一人口基数比例,这种数量并不显得突兀。我从来不以域外经验为正当性根由,如果仅因为与作为参照系的美国法院尤其是联邦最高法院的法官数量相比,中国的法院、特别是最高法官规模巨大,并不会在任何意义上贬损中国本土制度的妥当性,只要运行良好,完全不能引起任何质疑。

现实的问题是,法院规模历经三十年的持续激增,导致法院内部结构样态发生巨大变化:内设庭室越来越多,人员分类、分层、分级管理日益繁复。巨大的法官数量和由此决定的坚硬的科层制造成中国司法出现大量痼疾,以法官数量的增加来应对案件数量的增长,出现大量非预期后果。以最高法院为例,1978年4月,最高法院仅设刑庭、民庭两个业务审判庭和司法行政教育厅、办公厅、政工组五个局级单位。[38]此后,庭室不断分解、功能细化,刑庭分解为刑一、二、三、四、五庭,民庭分解为民一、二、三、四庭,三个非业务审判的综合部门更是不断裂变,三十年间,最高法院正局级机构从5个增加到31个。[39]

在法院人员高速膨胀后,继分庭管理措施之外,分类管理、分级管理也被选为大规模群体内部治理的基本手段。在建国前的根据地时期,因为物资匮乏和军事作战需要,曾将非战斗人员亦纳入供给制管理,建立大灶、中灶、小灶的差序层级。这种因为进行大规模人群管理所必需实行的分类、区隔的技术在三十年的法院编制激增中亦清晰显现。

由于财政供给、非货币收入、荣誉面对大规模人群的稀缺,差等是必须的选择。一方面,通过分级、分类解决资源待遇稀缺问题。另外,亦依赖差等差序制造出并激励竞争,对行为趋向进行诱导。尤其是在司法裁判中,因为在时下的司法体制下,程序运行可以涌入大量无法为外部所识别的破坏规制因素,所以保持法官行为正洁(integrity)成为需要由法官本人内敛、自我克制才得以实现的结果。而目前实现法官正洁,政策设计对策之一是对法官行为进行外部诱导,即以职级的奖励性晋升发挥激励作用,而职级晋升直接与各种物质、非物质收益正相关。

此前传统上,法院仅有以下三个序列:1、1979年《人民法院组织法》规定的审判职称,分为助审员、审判员、审判委员会委员;2、1979年《人民法院组织法》规定的行政职务,在一般工作人员之上是副庭长、庭长、副院长、院长;3、1950年代以来的干部组织人事管理制度,将法院内部的职级分为科员级直到副总理级。[40]

随法院人员编制不断扩大,又创设出新的梯级科层序列。1995年《法官法》颁布,将1954年《人民法院组织法》以来助理审判员、审判员的名称统一改称法官,法官分12级:首席大法官、大法官、高级法官、法官,大法官分三级,高级法官分四级,法官分五级。以最高法院为例,这种科层序列是:院长:首席大法官;副院长:一级大法官至二级大法官;审判委员会委员:二级大法官至二级高级法官;庭长:一级高级法官至二级高级法官;副庭长:一级高级法官至三级高级法官;审判员:一级高级法官至四级高级法官;助理审判员:一级法官至三级法官。[41]

更重要的举措是在正式的分层制度架构基础上,不断细密化各层级:

1、提升副院长职级等级。

1985年,中央办公厅发文规定:基层法院院长一般配备副县长一级干部,审判员一般配备科一级干部和股一级干部;中院院长配备副专员一级干部,审判员一般配备副处一级和科一级干部;省高院院长一般配备副省长一级干部,审判员一般配备处一级干部。[42]但是,并没有对副院长的职级作出明确规定。在组织序列内,最高法院副院长是副部长级干部,地方法院副院长的职务配备规格仍然是与同级政府的副职在职级上相同:高院一般为副厅长级、中院为副处长级、基层院为副科长级干部。1998年后在最高法院,增加了常务副院长职位,确定为正部长级干部。2001年最高法院又吁请中央组织部对地方法院做了调整:高院副院长一般配备正厅长级干部;现为副厅长即且任满现职三年以上的,经考核后可根据干部的条件和工作需要,晋升为正厅长级。中、基层法院副院长,按照同级政府职能部门的正职配备。[43]

2、增加副院长级班子成员(党组成员)数量,拉动整个法院的干部职级提高。

各级组织部、编委对领导干部职数在“三定方案”中有严格限制,如1996年,中央批准的法院机构改革方案规定:高级法院正副院长按1正4副配备。中级法院正副院长按1正3副配备;基层法院正副院长按1正2副配备。高、中、基层法院可根据当地的实际情况和审判工作的需要,在上述规定职数的基础上增加或减少1名副职[44]。所以,在法院人员编制激增后,职位过少就显激励不足。因此,1999年最高法院促成最高决策层规定法院政工部门的主要领导干部由同级副职兼任或由同级副职干部专任。[45]1999年中共中央印发了著名的解决执行难的中发[1999]11号文件,最高法院抓住中央11号文件中“改进管理体制”这一语词,“鼓励在法律无禁止的前提下的大胆创新”督促各级法院执行庭改执行局,以及“执行机构领导干部高配”[46]由此,在院长、副院长、纪委派驻的纪检组长、政治部(处)主任等党组成员之外,如果获得地方党委支持,执行局长亦成为为党组成员。

3、增设审判委员会专职委员。

在党组班子领导职务职数不可能再增加时,2003年,最高法院向中共中央打报告,请求在干部职数中增加副部级的专职委员,在审判委员会委员中列出专职委员,作为领导职数。中央编办经商中组部并报中央编委批准,同意了最高法院按照副部级干部条件,产生1-2名副部级审判委员会专职委员。[47]这样,在各级法院均增设了审委会专职委员一职务,虽然不是党组班子成员,但基层法院一般定为正科级,中院定为正县处级,高院定为副厅级,最高法院定为副部级。被认为是院领导成员。

4、增加审判委员会委员数量。

非领导职务的法院审判组织审判委员会委员,并不是班子成员,也不必然带来职级提升[48],但作为一种待遇标志和荣誉信号,在法院人员编制巨大的情况下,依然具有激励作用。除了院长、副院长、纪检组长、政治部主任以及进入党组的执行局长作为当然审委会委员之外,法院最重要的两个审判领域民事口、刑事口一般至少各有一位资深庭长进入审委会。晚近时期,最高法院又对其他一些中层负责人做制度性的进审委会的安排。2006年最高法院提出“从有利于工作考虑,各级人民法院的研究室主任,凡符合法律规定条件的,应当被提请任命为本级人民法院审判委员会。”[49]稍后,又提出各级法院的行政庭庭长进审委会的问题[50],以提高法院内较不受重视的这一审判庭庭长的非货币收益。2007年,最高法院又进一步提出“认真解决行政审判庭庭长进审判委员会的问题,法院的专职审判委员会委员中也应当考虑有熟悉行政审判业务的人员。[51]

5、审判长常任

审判长作为按照普通程序审理民事、刑事案件的合议庭的庭审的名义主持者[52],本来是一个“一案一组成”的临时审判职称。最高法院在“一五纲要”中将其确定为固定的、相当于副庭长级别的审判职务,组织进行了大规模的公开竞聘[53]。虽然并没有超出《人民法院组织法》之外,但是审判长作为固定的合议庭负责人,实际上成为庭长之下、助审员、审判员之上的一级干部职务,成为法院干部体系内的一个新层级。

6、在书记员与助审员两个层级之间增加法官助理。

2004年9月,最高法院颁布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,确定在北京海淀区法院、深圳中院等18个法院进行试点。最高法院2007年12月在贵阳召开的西部基层人民法院法官助理试点工作会议后,为解决西部法官短缺,从2008年起在西部12个省、自治区、直辖市进行实行。[54]建立法官专司审判、法官助理协助配合,书记员负责法庭记录的机制。最高法院认为在西部十一个省区的有条件的基层法院全面实行法官助理制度,“把审判活动中事务性、程序性工作分解出来,交给助理去完成,让数量有限的法官得到一定程度的解脱,集中精力和时间专心用于审判,弥补法官不足的局面。”[55]

7、提升职级比例。

组织、编制部门考虑到财政负担等多种因素,对于法院职级、职数有严格比例限制,但在法院人员数量大幅增加的情况下,如果要继续发挥诱导,措施就只能是调整比例。2001年地方各级法院的职级比例比1987年有了全面提高:1、高院审判业务人员中,处级干部与全院处级以下工作人员之比由一般为1:2.3,最高不得超过1:1.7,提高为一般为1:1.5,最高不超过1:1.3;另外增加配备了副厅长级审判委员会委员,按正、副院长职数的1/2配备。2、中院审判业务人员中,处级干部与全院处级以下工作人员之比由一般为1:4.2,最高不超过1:3.5调整为一般为1:3.5,最高不超过1:3.3;科级干部与全院科级以下工作人员之比一般为1:1.6,最高不超过1:1.3调整为一般为1:1.3,最高不超过1:1;另外增加配备了正处长级审判委员会委员,按正、副院长职数的1/2配备。3、基层法院审判业务人员中,科级干部与全院科级以下工作人员之比由一般为1:2.3,最高不超过1:1.9调整为一般为1:1.7,最高不超过1:1.5 。并明确规定高院书记员配备正处长级至科员级干部;中院书记员配备副处长级至科员级干部;基层法院书记员配备正科长级至办事员级干部。[56]

由此,为解决人员编制激增而进行内部治理,在法院内部出现日益细密的层级分等,在最高法院和部分大的中院、高院就显示为:书记员—法官助理—助审员—审判员—审判长—副庭长—庭长—审委会委员—审委会专委—党组成员—副院长—常务副院长—院长,仅一级法院内部就分13个层级。由是在中国法院内部出现了以下非预期后果:

1、司法人员数量的投入本是为了化解诉讼的爆炸式增长,但是司法人员数量却也因此而爆炸式增长,在司法机构内部和外部产生应对此数量爆炸的新的管理、监督机构。对法官进行管理、内部监督的人员增多,从事审判的法官平均办案数量被摊平,平均每个法官的办案数量比率反而减少,司法投入并未带来相应正比例的回报:①不断的进行资源投入,但投入没有取得正比例的效益,边际收益下降;②投入被投入自身所侵蚀,恰恰是所用以增加效益产出的手段同时导致效益产出减低,从而出现内卷化(involution)[57]

2、由于法院人员数量过多,根本无法实现全员听审,各个独任审判员之间、合议庭之间、办案片区甚至审判庭之间,均无法彼此聆听,致使法院在所辐射的司法管辖区域内无法做到司法统一,不能做到在同一个事态上以一个声音说话。结果,同一个法院内,因为裁判人员的不同,对同一案件的结论不同,导致司法的裁断几乎完全无法做到可预测,难以获得“不同案不同判”这一朴素的平等观出发的公众的认同。最终的修复手段只好选择建立集中统一的领导:原本增加法官数量是为了消解案件激增,而法官数量增大后,为了避免众声喧哗,抑制可能的案件承办人的滥权以及裁断不统一,做到一个声音说话,法院内部必然构建一个层级化的控制结构,而层级化的控制结构形成进一步强化了对承办法官的意见由较高层级的法官进行复核、核准、签发这一积久的作法。委托—代理链条的延长,导致法院内部效率进一步降低,就单位时间来统计,反而表现为法院积案增多,从而又产生进一步增加法官数量的需求。效率低—需求—反馈—投入—效率更低—再需求—再反馈—再投入……,形成结构化的恶的再生产。

3、司法人员数量增加,导致管理层级增厚,传递链增密,意志机关对末端人员行为的识别钝化,法官徇私枉法、滥用职权的机会主义心理倾向增加。原本构建以司法替代群众运动和行政主导作为新的治理方式,以有效化解冲突、消解矛盾,从而增强政治正当的愿望,反而由于司法权恣意成为制造更大冲突、扩大更多不满、激化更激烈矛盾的因素,政治正当被冲击。类比罗纳德·里根的著名句式,最后很可能成为:法院不是解决问题的办法,它就是问题。[58]

4、法官人数众多,法官的自我认同降低、社会认同弱化,职业的荣誉感淡漠。如此大规模的法官行走于社会,公众、舆论等对法官行为的监控困难,难以通过及时的和事后的准确行为识别以遏制权力贴现。中央和地方财政亦均难对如此数量巨大的法官群体进行大规模的福利提升,无以通过货币收益实现行为诱导。不断涌入法院的法官候选人进一步稀释了只是在职位稀少条件下普通法官才具有的职业荣誉感,刺激普通法官和下级法官只有通过晋级、晋职而获得超越。

5、在任何非鲁滨逊世界的以人集聚的群体中,只要进行层级序列分类,就会搅动原本平和的状态,激活每个人的超越自我和超越他人的克服、竞争欲,以实现自我满足和社会认同,而当这种分类不仅带来稀缺性的物质实利也带来非物质的荣誉、荣耀感时,实现社会分层内的向上流动冲动更强。以上述诸种货币和非货币的诱导为工具,上级法院对下级法院、法院院长对本院,强化了内部的以服从和被服从为特征的行政支配,从而实现了“管人与管事相结合”,通过管住人达到管住事的目的。多年来学界疾呼的司法自主,最终只是在法院内部形成越来越强的“上命下从”甚至“主动请命”。法官为了晋升、提级、提职,一方面业务上取悦上级,另一方面审判、执行事务上不惜徇私、索贿,以获取向上层层运动的资本。整个食物链的最初级对象是当事人。社会不满虽仅指向承办案件的法官,但坚硬的科层制序列实际是诱导司法腐败的一个主要的刺激源。

舒马赫曾有名言:“小的是美好的”。[59]为什么机构是小的就一定是美好的?因为一个小编制规模的法院,才会消解因大而产生的上述流弊,实现意志与执行力合一,使得中国法院成为有作为的法院。法院编制增加导致的法院规模巨观化,以及由此导致的法院效能降低的结果,促使我们对以编制增加应对案件数量增长的思路进行反思。


三、错误归因及应对措施的无效

本文第一部分细致的描述了每一次法院编制增加所处的时代政治,由此可体会到三十年法院的编制激增是整个中国政治治理方式转变之时势使然,每一次增编均系之于政制的改动,非法院吁请所能做如此大动作。[60]

但是,整个编制增加是基于一种简单的数学乘积公式的思路:单个法官单位时间内办理案件数量Q(quantity),法院的编制规模S(scale),案件发生数量A(amount),三者之间的关系为A/Q=S或QS=A。如果A扩大,则S势必扩大,否则无以应对。这种思路的一个变种是以人口为法院编制根据,即假定每单位人口发生冲突、纠纷的比例大致固定,那么人口增加,法院编制势必增加。以人口计算法院编制,与以案件发生数量计算法院编制的思路只是远因近因之别,归因思路一致。

传统的应对思路,即以这一公式的两个自变量切入:

自变量之一,案件发生案件数量A,被高度关注,但对此的立场是认为由于中国社会处于转型期,社会矛盾增多,是时势使然,仅能应对,较难改变。所能采取的只能是分流、降低进入诉讼的纠纷数量。

对另一个自变量,单个法官一年办理案件数量Q,多年来亦通过一些方式力图提高单个法官办案效率。但是各种提升效率的做法远不及增加编制对各级法院的激励那么强烈,由于人员激增导致的管理层增厚、委托-代理链条延长,实际导致提升单个法官办案效率的做法被抵消。

细读法院编制变迁历史,这一应对思路的脉络及效果无力清晰。

从数据来看,1979年《人民法院组织法》实施后的第一年,从1980年10月到1981年9月,地方各级法院共审结一审刑事案件20万9千6百件,二审刑事案件4万1千件;共审结一审民事案件63万2千件,其中婚姻家庭纠纷36万5千件,财产权益纠纷26万7千件,二审民事案件4万件;各级法院共受理1万4千6百件经济案件,其中还有一部分是与这类纠纷有关的刑事犯罪案件。[61]而肖扬“一五改革纲要”前的1998年,全国地方各级法院就共受理各类一审案件541万余件,其中,受理刑事一审案件48.2万余件,受理民事、经济、行政、海事等各类一审案件492.9万余件,全国法院还受理了当事人申请执行的各类案件220万余件。[62]2010年一年审理案件一千一百多万件(11712349件)。[63]

将这一数据变迁与中国同期政治经济社会相比,这一数据的基本走势是可信的。从1978-2008年,中国政治经济社会体制发生巨大变迁。此前的三十年(1949—1978),不包括1954、1975、1978年3部《宪法》和7部组织法、1部选举法,仅在1950年由中央人民政府颁布过《婚姻法》、《土改法》、《工会法》3部法律。而2010年底中国法律体系中包括法律239件,行政法规690件,地方性法规8600件[64]。在这激荡的三十年历史中,中国政治经济社会改革对法院影响日深。仅就民事、经济审判而言,1979年7月五届人大二次会议上与《人民法院组织法》一并颁布的《中外合资经营企业法》标志着中国多种产权形式的出现,1988年颁布的《宪法》第一个修正案允许私营经济的存在。这使得在公有经济一家天下的情况下,可以依赖共同的上级机关进行行政式的调处的方式逐渐萎缩。权力的重心日益向法院倾斜,大量冲突、纠纷的最终出口和决断正在或将要由法院裁判。

法院决策层即是以案件数量增加来主张编制增加应对。原最高法院政治部副主任、时任最高法院专委王秀红在2008年全国政协会议上说:法院受理的案件量越来越大,审判工作的难度越来越大,各种新类型案件不断涌现,而法院现有的政法专项编制数量远远不能满足审判工作需要,建议为法院补充政法专项编制。[65]全国人大代表、河南高院张立勇院长在2008年全国人大会上亦呼吁说:1985年全省法院共有编制11020名,受理案件11万多件。2007年共有编制18810名,受理案件50多万件。编制增加了70%,而任务量增加了4倍。[66]

从三十年法院历程来看,法院编制激增直接动因似确是自变量一(案件数量A)激增这一前提,诉讼爆炸、受案激增表象上确是时势使然。

但是,这一前提的细节部分仍需要重新打量,法院编制数量和法院立案数量,双曲线之间的变量关系,绝不是一个简单的法院立案数量作为施动者和法院编制数量作为受动者之间的单向关系,双方互为因变量,彼此是一次双向互动关系:

1、相当多案件是由法院激活或诱导、制造,从而进入诉讼程序的。在收支两条线和2008年由中央财政保障法院经费之前,法院会定期到辖区企业、电信、银行等部门主动上门揽案,以执行后再交诉讼费等优惠,对拖欠手机、网络、电话费和银行贷款、货款、其他合同纠纷案件以诉讼方式进行清缴。最高法院副院长唐德华曾毫不讳言的指出:“现在,为什么有的地方还在找案源,其中不能不说有个利益驱动的问题,说白了,就是为了多弄点诉讼费。”[67]

2、法院通过自己对执行权的垄断对仲裁、调解、赋予强制执行力的公证等非诉讼纠纷解决方式形成超出优势,使得更多的纠纷转而使用诉讼方式解决。

3、坊间熟语“官出数字,数字出官”不仅存于行政官员,法院亦有表现。在不再实行诉讼费提成、返还而以案件数量由财政拨付法院经费的制度开始后,法院立案、结案数量是法院、院长政绩考核、法官业绩考评、奖金分配的一个最重要根据,为提高效率、刺激多办案,法院建立了各种案件考评制度。但这一制度反向导致案件数量的虚假。人员、经费、办公场所、审判庭使用、文书纸张等所有的司法资源都是有稀缺的,只有法院使用阿拉伯数字的立案编号是可以无限供给的。如集体购买某种子公司种子的六百户农民起诉该种子公司的假种子案件,作为一个集团诉讼或代表人诉讼,审理并不复杂,但却一定要在立案时,案号上分立为600起案件。只要仍然坚持立案、办案数量考评的方式,立案报表上的各种手脚就会存在,而许多手脚是符合诉讼法规定却是实际上没有司法效率的。[68]

除了将法院作为一个机构进行考量,以个体主义的思路切入,可以发现“案多人少”、案件积压这一几乎成为学界成见的命题,其背后的直接导因亦来自法官。比如2001年,中央政法委、全国人大启动全国范围内的大规模的刑事案件清理超期羁押,在旧案逐渐结清后,新收案件在公安、检察院阶段和法院一审阶段,均严格的遵守羁押、审理期限,但是迄今二审的刑事审判仍存在非常普遍的无期限审理,甚至以一审判决刑期为羁押时限,只要羁押不超一审判决时限则始终关押,到期仍未能下判的,则变更强制措施候审。最高法院还根据自己享有的司法解释权自我授权,超越刑事诉讼法规定,延长期限。[69]许多律师们也均懂得法官的一个秘而不宣的职业秘笈是“拖”。通过“拖”,拉长时间,创租、寻租。促使当事人找尽可能多的人向办案人、直接领导进行交易。如果速审速裁,当事人尚不及找到合适的说情人或中间人。“拖”的另一个功能是对于如果有上级批示的案件,通过拖,打出批示的真正目的:是简单的敷衍他人之拖,还是实质性的关注。

在法院编制增加上,与以案件数量作为前提根据的另一个相似的思路是按照人口计算法院编制。最高法院院长江华曾以四川为数据根据向中央书记处报告:“四川法院全省共有干警一万零六百人,其中审判人员五千四百余人,平均近两万人口中有一名审判人员。百万人口的大县,如射洪县人民法院,全部干警不过六十五人。全省要建一千四百六十六个人民法院,按正常工作量,全省的人民法院最低需要配备七千三百余人,现在实有三千人,仅人民法庭即缺干警四千余人。全国概算,大约需建一万八千个人民法庭,至少需要配备法庭干部九万人,现在只有三万人,尚缺六万人。”[70]目前法院编制确是根据辖区地域内常住户籍人口数量为基础根据,并参考案件负担。[71]

但是户籍人员和常住人口与法官编制的比例,在中国的大区域范围内,表现十分不均衡。如珠三角、长三角、京津地区等经济活跃,外来流动人口激增的地区,外来流动人口倍数于常住人口。亦因为流动人口众多,对大多数个体而言,居住地是无根的陌生人地域,犯罪、冲突、纠纷易高发。珠三角东莞等许多法院靠从广西玉林、贵港或粤西茂名等案负较轻但讲广州话(白话)的地区租借法官办案。但在占中国更大地域、人口区域比重的绝大数中西部地区,案件增长缓慢,甚至绝对数量下降,出现“案件荒”。只是这种数据和声音表达无法在主流媒体中获得传播,从而被视为不存在。另外,法院受理案件不同年度不均衡,在同一年度内也表现出较强的季节差异,这突出表现在农耕地区的县区基层法院,即每年春耕、夏收、播种、秋收的时候,起诉数量极少,法官长时间无事。2008年“次贷危机”发生以及广东实行“双转移”政策后,东莞等大批外地人口迁走,案负剧减。

对于以法院编制增加应对立案数量及两者的同步攀比增长,法院亦曾有反思。长期从事贸促会工作、具有非诉讼纠纷解决方式经验的最高法院院长任建新在1992年就看出法院编制的这种扩大之弊,他说:外国法官看了中国法院的开庭以后,“对法庭上当事人举证不很充分,特别是证人出庭作证比较少,有些证据由法官来宣读,有些证据由法院去调查等不大理解。”“我们应当进一步强调当事人的举证责任,必要时法院可以做调查,就是以当事人举证为主,法院调查为辅,应尽快建立这样一个制度,否则法院再增加编制和经费也解决不了问题。”[72]

法院和学界在十几年来的司法改革研究中提出了各种对策,依照A/Q=S或QS=A这一思路,表现为:

一、对于自变量一(案件发生案件数量A),无法削减,但减少进入法院诉讼的数量:

1、针对民商事纠纷,扩大应用人民调解、仲裁、赋予强制执行效力的公证等非诉讼的纠纷解决方式(ADR);

2、提高诉讼费,抬高进入法院诉讼的门槛,遏制滥诉。

二、对于自变量二(单个法官办案数量Q),增加办案效率:

1、法院内部司法制度的改革,如人员分类管理,加强合议庭职能等等;

2、民商事案件中,增加双方当事人雇佣律师的比率大幅度,由律师对双方争议事项所涉及的证据、事实、法律适用进行梳理。一方面能极大的分担法官的工作量,另一方面,律师雇佣费用由私人承担,非由公共开支,减少了财政对法院的负担;

3、诉讼程序上的改新,如构建民事审判前的准备程序、刑事审判预备程序、普通程序简易审和审前调解、设置速裁庭等各种繁简分流措施;

在以上对策中,多数措施在最高法院1999年开始的“一五纲要”和2004年开始的“二五纲要”时已经付诸制度实践,但法院的巨观规模并无改变,经验检证无效。未实施的,制度实效虽无法获得经验支持,但从逻辑上却有诸多可挑剔之处:

1、扩大非诉讼纠纷解决方式。中国并不缺少非诉讼纠纷方式,早已有仲裁、赋予强制执行力的公证、民调和其他调解方式。另外,最高决策层在2002年中央农村工作会议后开始突出强调做好调解工作,此后民调从来没有被忽视。但是,各种ADR并没有有效分流诉讼,ADR解决纠纷数量反而下降。[73]原因之一是法院在审判权之外,独占强制执行权。任何非诉讼纠纷裁断结论的实现,均须再返诸法院。综合考虑寻租、时间、货币、精力等成本,各种ADR均高于诉讼。诉讼成为优化选择方案,其他方式萎缩。

2、提高诉讼费。对此学界呼声最盛,但流弊可能最甚。因为由于诉讼费增加,民事诉讼壁垒抬高,当事人会转而寻求更有效率的替代品,社会也迎合此需求。1989年法院即曾大规模提高诉讼收费[74],导致此后出现下列更严重的政治社会后果:

①“人质型”非法拘禁数量增加。1989年后在全国范围内出现以索取合法债务为目的的拘禁债务人本人、近亲属的现象[75];

②逼使当事人寻找更有效率的黑社会,使黑恶行为因为有社会需求而难消止;

③触发各种公开、隐形的民间的讨债公司出现,讨债公司通过贴身索债等极端方式索要债务;

④放弃诉讼,直接通过围堵党委、政府、铁路、公路或自杀秀等制造群体性事件方式追债。

由是,原本通过司法可以吸纳的冲突和消解的不满,被以更激烈的方式诉诸于其他的当事人支付低成本而社会支付高成本的方式实现,最后成为政治问题。

3、人员分类管理。但因为各种人员均被纳入一个共通的职级标准,所有人员均受副科级、正科级直至副部级、正部级这一干部职级序列调整,因此审判部门、综合部门的人员可以互相转任兼容。由业务审判庭的副庭长转任综合部门的行政装备处、机关服务中心、办公室等部门正职,意味着职位晋升。职位不仅与岗位津贴、工资福利正相关,也意味着事权的扩大,尤其是获得了进一步职位提升的台阶。如普通地市中院审判庭副庭长作为副科级干部不可以下派基层法院任院长,但刑、行、民事审判庭副庭长提升为办公室主任后,即可在任职满年限后下派基层法院任院长。所以,人员分类管理时下仅有形式意义。

4、当事人雇佣律师的设计。民商案件中雇佣律师,是商业性的契约行为,不可能由制度强制当事人雇佣律师。扩大律师介入,由律师审前对各自当事人证据事实进行条分缕析和寻找最恰当的法律适用根据,从而分担法官任务,在事实上充当法官工作量之功能替代物的作法,也遭到一个经验数值的反驳:1986年中国律师21546人,民事代理162999件;2009年全国律师173327人,民事诉讼代理1499105件。[76]律师和法官数量同比快速增长而非此消彼长。

5、对于各种庭前准备程序,原本是为了减少某些案件在正式庭审时在枝节事实和证据形式的可采性等问题上浪费时间,提高单个法官的庭审效率,以降低法院编制扩张需求。但是,这一制度却被反向理解为一个必经程序,反而增加了各方成本,徒增讼累,并成为法院以新增程序,多占人手,向编委申请增编的由头借口。进行法官助理试点的法院,申请增编的理由就是需要增加新类型的法院工作人员法官助理,由其主持刑事案件控辩双方或民商事案件原被告双方的预备庭。[77]

找寻三十年法院编制激增的真实因果性[78],必须另外择路。


四、编制激增的真实原因

依公共选择学派的视域来看,[79]目前刺激法院编制增长最大的推动系源出于法院的利益考量。法院或其他争编制的机关均明晓一个道理:有为才有位,有位才有威,有威才有为。机构编制增大,机构“见事”[80]的行动力就增强,于是机构的事权越来越大,机构在整个国家体系中的地位就增大。机构地位重要性增强,然后可进一步申请增加编制,编制增加,在下一次事权变更配置的时候,在不同的机构进行竞争的时候,就会考虑配置更多的事权给编制比较多的机构。以此实现了要素投入的彼此促进,实现了机构—编制—事权的扩大再生产。1996年刑事诉讼法修改,将检察院的部分案件侦查权转给公安机关的理由之一在于检察院自侦力量不足。新一轮司法体制改革中,法院不愿将民商事案件执行权交给司法行政机关的理由之一,亦是各级法院执行局的人员数量充足,实现了中发[1999]11号文件要求执行人员占法院编制15%的要求。[81]

这一推动因素是显然的。但这个因素可以被各级编委和决策层以行政手段阻遏。而从诉讼制度、程序规则等复杂的司法技术切入,编制激增的原因,因为涉及到司法的内部治理,要平衡效率和司法公正之难题,所以难以简单由行政手段遏制。这一原因可能是更纵深且不易仅以行政手段化解的。分析如下:

考察法院编制的原因及正态分布,一个观察切入点是法院的内设机构。对四级两审制下的中国法院,以深圳市罗湖区法院、深圳中院、广东高院、最高法院为横切面,可见:

最高法院正局级规格的审判机构14个:立案一、二庭,刑一、二、三、四、五庭,民一、二、三、四庭,行政庭、审监庭、赔偿办、执行局;正局级规格的综合部门17个:办公厅、政治部(内设组织人事部、法官管理部、宣传教育部、警务部)、研究室、审管办、外事局、司法行政装备管理局、中纪委派驻纪检组、监察室、机关党委、离退休干部管理局,机关服务中心、司法科学技术研究所、国家法官学院、人民法院报社。[82]

广东高院:2009年,广东省高院正处级规格的审判机构16个:立案一、二庭,刑事一、二、三、四庭,民事一、二、三、四庭,执行局(综合处、执行一、执行二处),行政庭、审监庭、赔偿办;正处级规格的综合部门16个:办公室、政治部(机关干部处、地方干部处、宣传处、教育处)、纪检组/监察室、审判管理办公室、研究室、司法行政装备处、机关党委办公室、离退休人员管理处、法警总队、法官学院、信息中心。[83]

深圳中院:2009年,深圳中院正处级规格的审判机构15个:立案庭、刑事一、二庭,民事一、二、三、四、五、六、七庭、行政庭、审监庭、执行局(副局级,下辖综合处,执行一、二处);正处级规格的综合部门11个:书记员处、政治部(副局级,下辖干部处、教育培训处)、办公室、研究室、督导室、法警支队、机关服务中心、市纪委第八派驻组/监察室、机关党委。[84]

深圳罗湖区法院:2008年,正科级审判机构11个:立案庭、刑事一、二庭、民事一、二、三、四庭、行政庭、审监庭、执行局(执行一、二科);正科级综合机构6个:办公室、研究室、纪检组/监察室、政治处、法警大队、机关服务中心。[85]

由以上列举可以看出,法院内设机构分为三类:

第一类,对法院受理的纠纷进行审判的机构,如民事、刑事、行政各庭;

第二类,对这些审判庭进行业务监督、审判管理的庭室,包括立案庭、审监庭、审管办;第三类,各业务庭室之外从事行政事务管理的综合机构,包括政治部、办公室等部门。

这三类机构增长具有不同的原因,但共同促成了法院整体编制的增加。

从逻辑顺序和经验感知,法院编制增加首先出自第一类审判机构的增加,而审判机构的增加在于法院事权的激增,即三十年间法院的审判权由点到线,由线到面,再由面到体不断膨大。这一过程是:

1、法院固有受案范围内某一个单项事权的扩大。如民事案件的借款纠纷是法院固有受案范围,但初期仅限于公民个人的民间小额债务纠纷,1980年代中期,企业、个人拖欠银行、信用社发放的贷款,开始作为借款纠纷,由法院受理;

2、法院固有受案范围大类内的大项的扩展。如法院民事案件的传统受案范围仅是婚姻、继承、析产等家事纠纷,《商标法》、《专利法》、《著作权法》的相继颁布,法院开始受理知识产权纠纷;1986年《工业企业破产法》颁布,法院开始受理国营企业破产;1991年《民事诉讼法》修正颁布,扩大到更多所有制类型的企业;

3、法院受案范围大类的扩张。如法院恢复之初仅受理民事、刑事纠纷,1989年,《行政诉讼法》颁布,法院正式开始受理此前已经启动的行政相对人起诉行政机关的案件。

一个可能的近似的标绘法院近十年事权的扩张过程,是观察法院立案庭(告审庭)的案由在2000年之后的变化:2000年最高法院规定的民事案件案由分为四部分54类361种[86],2008年调整为第一级案由10个,第二级案由30个,第三级案由361个,第四级案由260个。[87]2011年修改后的《民事案件案由规定》第二级案由增加到42个,第三级案由增加到424个,第四级案由增加到367个。[88]案由数目激增,主要不仅是对同一事物认识的细化的结果,而是经济社会关系的反应,随着物权、合同、侵权、各类知识产权、公司、破产和保险、证券、基金等大量民事、商事、金融法和行政许可、劳动合同等法的颁布、不断修正,新法律关系的不断涌出,权力不断伸展的结果。

但是,法院在一个极小规模,事权极小的状态时,承办法官对每一个个案中的事实问题的判断,均因为要受到来自行政上级庭长、主管院长、院长甚至审委会的复核、审查,所以,事实问题判断的可接受性及权力滥用并不突出。法院审判权急剧扩张后,带来的首要问题即目前各级法院事实认定的可信性。事实问题是法院裁判的基础,也是各审判制度下必须首先解决的问题,而公众对法院裁判不满,主要的不是法律问题,而是事实问题。弗兰克的以下看法在时下中国是适用的:“初审法院的事实认定是司法工作中最困难的部分。正是在这一环节,司法机关最难令人满意;正是在这一环节,发生了绝大多数的司法不公;同样地,正是这一环节最需要改革。” [89]

因为初审法院的事实确认,总是不被当事人接受,也不为上级法院信赖,所以中国上诉审始终未确立事实审、法律审区分的技术,在目前的审判制度下,中国一审法院内部、二审法院直至最高法院的很多精力和制度构建都用在了确认事实或辨认争议的事实上。如死刑案件,2005年之前中院一审,在内部审核上,要求必须经过承办人—合议庭—庭长—主管院长—审委会这一程序。高院二审,同样要经过上述内部程序,但是承办人可以通过书面阅卷完成审判。在将死刑核准权收归最高法院后,因担心一审事实确定不当,最高法院要求高院二审必须开庭。原来由一个助审员或一个书记员[90]一人通过办公室内阅读案卷材料,就可以完成的工作,转而必须由三至五名助审员以上法律职称的人组成合议庭开庭审理,并由一名书记员做庭审笔录记录。与一人伏案阅读案卷相比,在由公诉人、被告人以及律师出庭的情况下,按照刑诉法规定排期开庭,进行法庭调查、法庭辩论等必须的步骤和各种法庭礼仪限制下的走程序活动,工作量激增,继最高法院增编,高院刑庭也大幅增编。[91]

正因为在法院审判权急剧膨胀之后,在对事实问题进行裁断约束上,司法制度依然坚持此前编制小规模状态下大致可行的法院内部行政复核、审批方式的权力约束机制和上诉审法院“不受上诉范围”的全案事实审查机制,从而导致一审法院内部、二诉法院内部,在审判事务管理上的更大规模的膨胀,从而导致第二类机构审判事务管理机构的增加。

三十年来,法院通过成立各种审判事务管理的机构,介入审判程序内对审判进行管理,这一逻辑传递顺序表现的非常清楚。最高法院最初由办公室和业务庭各分担一部分审判管理和告诉申诉职能,1987年成立告申庭,1996年分解为立案庭和审监庭,2009年立案庭再分解为立案一庭、立案二庭,2010年又在职能上解析出一个审管办。原本一个告审庭的职能拆分,立案一庭负责立案登记、流程管理和涉诉信访;立案二庭负责再审的审查[92];因为2007年民诉法修改后规定“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理”[93],基层法院审监庭主要职能亦转为评查案件,做内部审判管理;2010年成立的审管办综合协调整个审判管理体系[94],并明确赋予更大职权“在人民法院审判管理工作格局中,审判管理办公室是审判委员会、院长的参谋助手,是承上启下、连接各方的枢纽,是人民法院专事审判管理的综合审判业务部门。”[95]催生出的四个机构叠床架屋,为此增加大量人员编制。

在审判、审判事务管理这两类机构激增、编制规模膨胀之后,即诱导第三类机构审判程序之外的大量行政事务管理机构涌出,以实现对审判事务、审判人员的监督、控制和服务。1982年之前,法院的司法行政事务由司法部和地方司法厅局负责, 1982年7月,中共中央决定将法院的司法行政工作交由法院自己管理,1983年9月,全国人大常委会据此修改了法院组织法。[96]删去第十七条第三款“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。”将原第三十七条第一款“各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由司法行政机关任免。”修改为:“各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由本级人民法院任免。”删去第四十二条“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定。”[97]此立法变动,从功能分析,目的是达到对法院审判事务进行自上而下的管控,即通过控制人和行政事务以支配审判程序,通过管人达到管事的目的。所以,最高法院从1978到2008年,正局级的行政事务管理机构从三个增为16个,其中1978年的一个政工组,三十年间,先改为人事局,再改为政治部,政治部又升格,并下设组织人事部、法官管理部、宣传教育部、警务部四个正局级单位。

综上文可见,由于审判权扩张,审判庭大量增设、法官编制规模激增,导致审判事务管理机构增加;审判庭大量增设、审判事务管理机构增加,又共同导致行政管理事务机构同比大幅增加。随着公众对裁判结果认同的降低以及涉诉上访的增加,又进一步促使法院不断增加审判事务管理和行政管理机构。

这一法院编制逐年扩张的连环传递现象,不仅在历时性的(diachronic)[98]法院编制、机构增加上反应出来,在由深圳罗湖区法院—深圳中院—广东高院—最高法院这一横切面,亦可以清晰的看出:法官数量增加,并非是在四级法院中均衡的正态分布,而是四级法院随着级别越高,机构、人员越多。这其中,上级法院增加显著的不是从事审判的机构和人员,而是从事审判事务管理、行政事务管理的机构。

截止到2004年,全国共有1个最高法院,32个高级法院,402个中级法院,3133个基层法院。平均1个高院受理12 个中院上诉案件,1个中院受理7.8个基层法院上诉案件,一个高院平均对97.9个基层法院。[99]两审终审制下,高院、最高院受理的案件远不如基层法院和中院,审判人员在法院编制的比例并不高。但是,但是级别越高的法院,审判事务管理机构和人员越多,进而行政事务管理机构和人员越多。所以,在中国四级法院内,外观上,并非是审级越高,法官数量越少[100],反而是,就单个法院而言,最高院、高院、中院、基层法院的人员编制数量呈倒金字塔形状,审级越高,法院人员编制数量越多。


五、结论:司法的边界

观念可以任意挥洒,将法院抽象为一个处于控辩审结构等腰三角形顶点位置上,无内在组织形态、无内部构成的质点。但任何观念均无法避开现实校验,“中立第三方”这一质点化的符号处理方式,在经验层面上被否证:将更多权力注入法院,中国法院的过度扩张导致法院编制增加、规模扩大,而内在组织构成影响外部行为,不但出现文本所说的效率上的内卷化,更进而导致一系列司法痼疾。

但为了构建一个法院作为“中立第三方”主持下的对控辩双方以对抗方式进行的冲突进行裁判的三角结构,晚近以来的司法改革对策论依然主张在司法体制改革中,重塑法院的权力结构,还要进一步注入更多的权力给法院,主要立法设计有:

1、将检察院的批准逮捕权划归法院;

2、由法院作为审前的侦查程序审查机关,对侦查机关的搜查、扣押、羁押等侦查行为进行程序性控制;

3、将地市级人民政府劳动教养委员会审批(地市公安机关实际负责)的劳动教养案件交由法院,作为轻罪或保安处分进行判决;

4、为化解涉法涉诉上访信访,扩大法院再审,以完全吸纳目前行政方式主导的信访上访;

5、为遏制可能的“多数人暴政”( tyranny of the majorities)[101]、加强对立法机构的制约,赋予法院以司法审查权;

6、区分刑事案件的定罪与量刑,对定罪、量刑进行分别的独立庭审;

7、改变目前最高法院以书面阅卷方式核准死刑,而代之以检察院出庭公诉、被告人及其辩护律师参加的开庭审理方式。

这些立法建设,均有充足的根据,其对既有司法体制的批评令人印象深刻。但是,法院不是一个可以被符号化为物理学、解析几何学的质点,这些立法建议实现后,加上目前法院享有的司法解释权、审判权、执行权(既包括法院判决、调解案件的强制执行权,更包括行政机关行政裁决案件的强制执行权),中国法院成为罕有的事权规模巨型容量的法院。

而三十年法院编制膨大的结果,不仅使得增加法官编制应对案件数量增长,这一原初目的恰恰被意图达致该目的的手段本身所侵蚀、熔解,更进而导致组织“内爆”(implosion),所有内部区隔、差异、界限被抹平[102],中国法院表现出日益强烈的“纵向一体化”[103]趋势:

由于法院具有巨大的事权和巨大的编制,催生了更大的审判事务管理、行政事务管理机构和人员,最高法院、上级法院建立起的这些庞大的审判事务管理、行政事务管理机构和人员,不断延展、扩张自己的权力,整个中国法院体系也因此发生了另一个组织变化。原本根据1986年《人民法院组织法》17条规定,中国上下级法院关系是“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”,但是审判管理、行政管理两项事权与审判工作监督的结合,导致最高法院对全国法院,上级对下级法院在1998-2008年,越来越突出的在组织、人事、装备财务等各种事项上日益增强自上而下的支配。最高院对高院、高院对中院、中院对基层法院,不仅是审级上的上诉审法院,而且成为审判、行政事务上进行管理、监督、指导的上级法院。

学界论证结论要将各种权力的最终裁断权交诸法院,而法院又日益“纵向一体化”,各级法院的权力最后聚拢于最高法院,最高法院成为一个“合法的”政治中心,由此导致政治结构巨大的变化,在政治云波诡谲时,最高法院可能成为政治角逐者的出鞘之剑。这是由法院编制、规模、权力边界这一技术问题所引发而需要进行延展分析的。


[1] [美]马丁·夏皮罗:《法院:比较法上和政治学上的分析》,张生、李彤译,中国政法大学出版社2005年11月第1版,第2-4页;[美]马丁·P·戈尔丁:《法律哲学》,齐海滨译,三联书店1987年11月第1版,第240-241页。

[2] [英]丹皮尔:《科学史及其与哲学和宗教的关系》,李珩译,商务印书馆1975年版。

[3] “全国有二千一百六十县,每县需要有了解政法政策的人,县府秘书、民政科、法院、检署、监委各一人,这样就需要一万二千到一万五千人。”“再加上省及大行政区政法干部,全国即需要二万多人。”《对加强政法院校教育工作的意见》(一九五一年五月十八日),《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年2月第1版,第159页。这一时期,董必武反复列举这几组数据,另见:《目前政法工作的重点和政法部门工作人员存在的几个问题》(一九五一年九月十一日),载《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年2月第1版,第168页。

[4] 《关于党在政治法律方面的思想工作》(一九五四年五月十八日),载《董必武选集》,人民出版社1985年8月第1版,第357页。

[5] 《国务院编制工资委员会、财政部、司法部关于各级人民法院和司法行政机关编制名额分配问题的通知》,(1955年9月5日),国编字第146号,(55)财行范字第132号,(55)司人字第2009号。

[6] 《最高人民法院自第一届全国人民代表大会第一次会议以来的工作》(一九五五年七月三日),载《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年2月第1版,第397页。

[7] 《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(一九七八年十二月二十二日通过)

[8] 《健全社会主义法制》(一九七九年七月一日),载《叶剑英选集》,人民出版社1996年3月第1版,第512页。

[9] 《为实施几个重要法律做好准备》(一九七九年七月),载《江华司法文集》,人民法院出版社1989年7月第1版,第90页。

[10] 邓小平:《目前的形势和任务》(一九八〇年一月十六日),载《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1994年10月第2版,第263页。

[11] 邓小平:《军队整顿的任务》(一九七五年七月十四日),载《邓小平文选》(第二卷),第20页。

[12] 中共中央《关于妥善安排军队退出现役干部的通知》(中发[1980]72号),1980年9月24日。

[13] 国务院、中央军委《批转〈关于全国军队转业干部安置工作会议情况的报告〉和〈关于做好今明两年军队转业干部安置工作的意见〉的通知》[1981]18号,1981年6月22日。

[14] 原文如此,见《中共中央关于加强政法工作的指示》(一九八二年一月十三日)。在最高法院院长郑天翔的一次谈话中可以看到该增加的数量是二十万:“中央政法委员会提出为政法系统增加二十万人,会分到法院系统一些。”见郑天翔:“坚决执行依法从重从快的方针——同省、市、自治区法院院长的谈话”(一九八三年八月三日),载郑天翔:《行程纪略》,北京出版社1994年8月第1版,第375页。

[15] 《江华传》编审委员会:《江华传》,中共党史出版社2007年7月第1版,第439页。

[16] 郑天翔:《关于创办全国法院干部业余法律大学的第二次报告(摘要)》(一九八五年一月二十九日),载郑天翔:《行程纪略》,北京出版社1994年8月第1版,第421页。

[17] 《中共中央、国务院关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知》(中发[1987]12号)

[18] 《中共中央办公厅、国务院办公厅转发关于调整干部结构和政法部门增加编制两个文件的通知》(中办发[1987]18号)及附件中央政法委员会、中央组织部、劳动人事部《关于政法部门增加编制及分配意见》(1987年9月25日)

[19] 《国家机构编制委员会关于地方人民法院增加编制的通知》,1990年12月30日,国机地编[1990]18号。

[20] 《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(一九九二年十月十二日),载《江泽民文选》(第一卷),人民出版社2006年8月第1版,第237页。

[21] 中共中央组织部研究室编:《党的组织工作大事记(1993~1997)》,党建读物出版社1999年12月第1版,第24页。

[22] 《中央政法委、中央组织部、中央编委办公室、人事部、财政部关于给政法部门增加编制的通知》(1993年4月3日 政法[1993]10号)。

[23] 《中央国家机关人员定编定岗实施办法》和《中央国家机关人员分流安排实施办法》(中办发[1998]12号)

[24]最高人民法院政治部主任苏泽林:《在全国法院队伍建设工作会议上的总结讲话》(2002年7月7日)

[25]《中央机构编制委员会办公室关于为地方法院、检察院补充政法专项编制的通知》(2004年1月7日)

[26] 2006年全国人大常委会修改《人民法院组织法》,规定“死刑除依法由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。” 见全国人大常务委员会《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》(2006年 10月31日通过)。但是,如前文引证,中央司法体制改革领导小组的初步意见是在2004年底就提出来的,此后最高法院就开始为正式实施做准备,组织法的修改只是在各项准备做好后的正式启动。

[27] “各高级法院要在当地党委的领导下,积极争取政府及有关部门的支持,切实解决开庭审理死刑第二审案件所涉人、财、物保障及相关问题。”《最高人民法院关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理工作的通知》,法[2005]214号,2005年12月7日。

[28] 最高法院政治部主任李克:《在全国法院队伍建设座谈会上的讲话》(2007年4月25日)

[29] 肖扬:《新年献词》,载《人民法院报》,2008年1月1日,第1版。

[30] 《中共中央组织部、人事部、最高人民法院、最高人民检察院关于做好地方各级人民法院、人民检察院增编补充干部工作的通知”(1993年8月13日),人录发[1993]2号;《最高人民法院关于抓紧法官队伍清理做好法官等级首次评定准备工作的通知》,1998年10月26日,法[1998]127号。1995年规定的大学专科学历和2001年规定的大学本科学历属于前任命条件,而非身份条件。另外大多数不符合学历条件的法官通过法院业大或2001年后的大学远程教育等手段均解决了学历问题,而且没有达到学历条件的法官是历史问题,即使没有达到学历条件,按照过去从宽,今后从严的政策,只要列入政法编制,在本文所讨论范围内,学历变量不属于影响因素。

[31] 在法院内俗称为“正式干警”。

[32] 《最高人民法院关于人民法院事业单位的工作人员能否任命或提请任命法官职务的批复》,2002年1月17日,法[2002]4号。

[33] 《最高人民法院关于人民法院书记员实行单独序列管理的若干规定(试行)》,实行书记员的编制单列、职务序列单列、普遍实行聘用制。最高人民法院政治部主任苏泽林:《在全国法院队伍建设工作会议上的总结讲话》(2002年7月7日)

[34] 最高人民法院副院长祝铭山:《大力加强法官职业化建设 努力开创人民法院队伍建设新局面——在全国法院队伍建设工作会议上的讲话》(2002年7月6日)

[35] 最高人民法院政治部主任肖扬:《在全国法院队伍建设工作会议上的讲话》(2002年7月5日)

[36] 北京市高级人民法院课题组:《北京市高级人民法院关于进一步加强北京市法院建设的调查报告》,第1页。21个法院,包括1个高级法院,2个中级法院,18个区县基层法院,54个派出法庭(涉及13个区县法院)。

[37] [美]亨利·J·亚伯拉罕:《司法的过程:美国、英国和法国法院评介》(第七版),泮伟江等译,北京大学出版社2009年8月第1版,第22页。

[38] 《江华传》编审委员会:《江华传》,中共党史出版社2007年7月第1版,第353-355页。

[39] 《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》,2000年12月4日,法发[2000]30号;《最高人民法院关于本院执行工作办公室更名为执行局的通知》,2008年10月8日,法发[2008]31号;《最高人民法院关于五个刑事审判庭职责分工的通知》,法发[2006]1号,2006年1月13日;《最高人民法院党组〈关于印发我院立案一庭、立案二庭主要职责的通知〉》(法组[2009]97号);《最高人民法院审判管理办公室正式成立》,见《人民法院报》,2010年1月24日,第1、2版。纪检组、监察室虽然合署办公,但机构人员编制、干部职数单列,所以我列为两个机构。

[40] 《最高人民法院政治部关于印发评定法官等级有关公文格式的通知》,1998年12月22日,法政[1999]1号,附:《法官等级与公务员级别对照表》,

[41] 《中共中央组织部、人事部、最高人民法院关于印发〈中华人民共和国法官等级暂行规定〉的通知》(1997年12月12日 组通字[1997]50号)

[42] 《中共中央办公厅关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》,1985年9月1日,中办发[1985]47号。

[43] 《最高人民法院政治部关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》,2001年12月29日,法政[2001]225号。

[44] 《中共中央办公厅关于印发〈地方各级人民法院机构改革的意见〉和〈关于地方各级人民检察院机构改革的意见〉的通知》,1996年6月1日,中办发[1996]16号。

[45] 《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》(一九九九年四月十五日)

[46] 《最高人民法院关于认真贯彻全国高级法院院长会议和全国地方人民法院机构改革座谈会精神积极推进执行工作改革的通知》,法明传[2001]224号,2001年4月28日。

[47] 《中央机构编制委员会办公室关于最高人民法院审判委员会、最高人民检察院检察委员会配备副部级专职委员问题的复函》(2004年5月17日,中央编办[2004]47号)。我省略了该函检察院部分的内容。

[48] 2001年最高法院的指导意见是:高院审委会委员配备副厅长级、正处长级干部;中院审委会委员配备正、副处长级干部;基层法院审委会委员配备正科长级干部。《最高人民法院政治部关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》,2001年12月29日,法政[2001]225号。因最高法院的指导意见并未与组织部门联合行文,对该部分,地方党委、组织部中执行不一。

[49] 沈德咏:《以社会主义法治理念为指导努力做好新形势下人民法院调研工作——在全国法院调研工作座谈会上的讲话》(2006年1月22日)

[50] “要精心选配行政审判庭庭长并切实解决进入审判委员会的问题。”见肖扬:《充分发挥行政审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障——在全国法院加强行政审判工作妥善处理行政争议电视电话会议上的讲话》(2006年10月25日)

[51] 《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》,法发[2007]19号,2007年4月24日。

[52] 由于案件繁多或案件证据、事实繁琐,所以绝大多数案件中,都仍然是承办人实际主导庭审,审判长只是位置居中,在庭审礼仪上和庭审开始时按照程序交待权利义务等方面表现出主持者。

[53] 《人民法院五年改革纲要》(1999年10月20日),《人民法院审判长选任办法》(试行)2000年7月11日)

[54] 《从18到800——法官助理制度的改革成效与问题对策》,载《人民法院报》,2007年12月17日,第1版。

[55] 最高人民法院政治部主任李克:《在全国法院队伍建设座谈会上的讲话》(2007年4月25日)

[56] 《国务院工资制度改革小组、劳动人事部关于地方各级人民法院工作人员工资制度改革问题的通知》,1987年11月20日,劳人薪[1987]56号。附:《地方各级人民法院工作人员工资制度改革实施方案》;最高人民法院政治部关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见,2001年12月29日,法政[2001]225号。

[57] “内卷化”出自格尔兹,转自[美]杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社2008年6月第1版,第53-56页。

[58] 2004年之后中国政治词库中出现一个新词“涉诉上访”,即针对法院判决不服的上访信访。北京市高级法院副院长马艾地承认:公安、检察院、司法局信访案件还没有法院的一半多。见《信访受理今后禁扯皮》,载《新京报》,2006年5月26日,A05版。

[59] [美]E·F·舒马赫:《小的是美好的》,虞鸿钧等译,商务印书馆1984年版。

[60] 《关于筹设中央政法干部学校方案的说明》(一九五一年七月二十日),载《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年2月第1版,第162页。

[61] 江华:《第五届全国人民代表大会第四次会议最高人民法院工作报告》(1981年12月7日)。

[62] 肖扬:《第九届全国人民代表大会第二次会议最高人民法院工作报告》(1999年3月10日)

[63] 王胜俊:《第十一届全国人民代表大会第四次会议最高人民法院工作报告》(2011年3月11日)

[64] 《依法治国的基石——写在中国特色社会主义法律体系形成之际》,载《人民日报》,2011年3月10日,第1版。

[65] 《王秀红:法院人员编制紧张问题不容忽视》,《人民法院报》,2008年3月11日,两会特刊,第1版。

[66] 《张立勇代表:法官退休制度应符合法院特点》,法制日报,2008年3月6日,第5版。

[67] 《学习先进,发扬优良传统,全民深入开展审判方式改革》(1996年6月21日),载《民商审判——唐德华文集》,吉林人民出版社1999年3月第1版,第481页。

[68] 限于篇幅,我另文细述法院立案中的作伪现象。

[69] 最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》(2000年9月14日最高人民法院审判委员会第1130次会议通过 )

[70] 《关于人民法院在人、财、物方面的严重困难情况的报告》(一九八三年六月三十日),载江华:《江华司法文集》,人民法院出版社1989年7月第1版,第306页。本文是江华向胡耀邦、习仲勋等中央书记处人员的报告。

[71] 《中央机构编制委员会关于地方各级党政机构设置的意见》,中编[1993]4号,1993年8月28日。

[72] 《加强法院自身的改革(节选)》(1992年8月13日),载任建新:《政法工作五十年——任建新文选》,人民法院出版社2005年2月第1版,第313页。

[73] 《最高人民法院、司法部关于印发罗干同志、肖扬同志和张福森、曹建明、段正坤同志在全国人民调解工作会议上的讲话的通知》,司发[2002]15号,2002年10月20日;《最高人民法院、司法部关于印发肖扬同志和吴爱英、郝赤勇同志在全国人民调解工作会议上的讲话的通知》,司法[2007]9号,2007年7月16日。

[74] 《人民法院诉讼收费办法》(1989年6月29日最高人民法院审判委员会第四百一十一次会议通过)

[75] 《公安部、最高人民检察院、最高人民法院关于在商业贸易活动中发生非法拘禁案件情况的通报》,1990年9月8日,公通字[1990]89号;《最高人民检察院关于查处“人质型”侵犯公民人身权利案件的若干意见》,1990年10月26日,高检发法字[1990]1号。此行为虽然犯罪构成上可能构成非法拘禁罪,但其社会危害性、人身危险性都远小于一般的非法拘禁罪,此前一般主体的非法拘禁罪作为检察院法纪案件侦查时,将其单列为一种特殊形态的非法拘禁,称为“人质型非法拘禁罪”。

[76] “表33 1986年全国律师人员、机构统计表”,载《中国法律年鉴 1987》,法律出版社1988年版;中国律师年鉴编辑委员会编辑:《中国律师年鉴·2009》,人民法院出版社2011年1月第1版,第208页。

[77] 同注55。

[78] [美]约翰·塞尔:《心灵、语言和社会——实在世界中的哲学》,李步楼译,上海译文出版社2001年2月第1版,第10页。

[79] [英]丹尼斯· C·缪勒:《公共选择理论(第3版)》,韩旭、杨春学等译,中国社会科学出版社2010年8月第1版,第542-578页。

[80] 1961年6、7月,四川省委开三级干部会议,传达毛泽东对四川的批评“见事迟,转得慢。”许梦侠:《回忆李井泉在四川的工作》,载《李井泉百年诞辰纪念文集》,载中共江西省委党史研究室:《李井泉百年诞辰纪念文集》,中共党史出版社2009年10月第1版,第162页。

[81] 《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》 1999年7月7日,中发[1999]11号。

[82] 同注33。

[83] 广东省高级人民法院编:《广东法院年鉴2009》,广东人民出版社2010年10月第1版,第218-243页。

[84] 《深圳政法年鉴》编辑委员会:《深圳政法年鉴2009》,海天出版社2010年2月第1版,第93-98页。

[85] 丁建华主编:《罗湖法院26年发展历程》,深圳市罗湖区人民法院2008年5月,第106页。

[86] 《最高人民法院关于印发〈民事案件案由规定(试行)〉的通知》,法发[2000]26号,2000年10月30日。

[87] 《民事案件案由规定》(2008年2月4日发布)

[88] 《最高人民法院关于修改〈民事案件案由规定〉的决定》(法发[2011]7 号),2011年2月18日

[89] [美]杰罗姆·弗兰克:《初审法院:美国司法中的神话与现实》,赵承寿译,中国政法大学出版社2007年10月第1版,第4页。

[90] 与一个具有助审员以上职称的人合署名即解决法律赋权问题

[91] 英美式陪审团审判制度下,通过随机筛选陪审员、一案一组成、裁判不需要说明理由等制度,以尽可能的过程公正使得结果具有最大的可接受性。而陪审团确定的事实不可变更,从而使得其意义不仅仅是减少了常设的专业法官的数量,更重要的是减少了上诉法院用于复核事实的精力,而有可能区分事实审、法律审,而将上诉审构建为仅专注于法律审,此亦减少了上诉审法院法官的数量。James Masschaele, Jury, State, and Society in Medieval England, New York: Palgrave Macmillan, 2008;Randolph N. Jonakait, The American Jury System, New Haven: Yale University Press, 2003; James Oldham, Trial by Jury: the Seventh Amendment and Anglo-American Special Juries, New York: New York University Press, 2006.

[92] 《最高人民法院党组〈关于印发我院立案一庭、立案二庭主要职责的通知〉》(法组[2009]97号)

[93] 《民事诉讼法》(2007年10月28日修改)181条。

[94] 《最高人民法院审判管理办公室正式成立》,见《人民法院报》,2010年1月24日,第1、2版。

[95] 《最高人民法院印发〈关于加强人民法院审判管理工作的若干意见〉的通知》,法发[2011]2号,2011年1月6日。

[96] 《充分发挥国家审判机关的职能作用更好地为“一个中心、两个基本点”服务》(1988年7月18日),载任建新:《政法工作五十年——任建新文选》,人民法院出版社2005年2月第1版,第209页。

[97] 《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》(一九八三年九月二日通过、公布施行)

[98] [瑞士]费尔迪南·德·索绪尔:《普通语言学教程》,高名凯译,商务印书馆1980年11月1版,第143页。

[99] “全国有1个最高法院、32个高级法院、402个中级法院、3133个基层法院”,见最高人民法院政治部编;《中华人民共和国人民法院机构名录(2004)》,人民法院出版社2004年11月版,第1页。

[100] 仅作为认知的底色映衬,2005年,美国联邦最高法院有9名法官,13个上诉审法院共有法官179名,94个地区法院有法官677名。Daniel John Meador, Appellate Court in the United States, Thomson/West, 2006, pp. 99-100, 103-104.

[101] [法]托克维尔:《论美国的民主》(上卷),董果良译,商务印书馆1988年12月第1版,第287页。

[102] 关于“内爆”的理论,参见[美]道格拉斯·凯尔纳、斯蒂文·贝斯特:《后现代理论——批评性的质疑》,张志斌译,中央编译出版社2011年10月第1版,第132-135页。

[103] [美]罗纳德·哈里·科斯:《企业的性质》,载《企业、市场与法律》,盛洪、陈郁译校,三联书店上海分店,1990年10月第1版,第1-22页。

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