利求同:“全在这儿了,我们时代的故事”

利求同:“全在这儿了,我们时代的故事”

新总统上任做的第一件事,总有点意味深长。奥巴马第一天白宫上班,签署的第一个总统行政命令,第13489号,便是废止前任总统小布什二〇〇一年签署的第13233号行政命令,即宣布在任总统有权否决卸任总统自行决定总统档案解密与否的特权;并同时取消卸任总统家属或代理人以总统名义行使该项特权,取消卸任副总统的相应特权。由此结束了美国总统档案解密问题上,总统、国会、两党政治和公共利益之间错综复杂的斗争的一个新的回合。

总统档案的开放,关系到执政信息透明,是美国政治的一座风向标,也是其民主信念的宣示。那么,奥巴马总统的行政命令意味着什么呢?让我们从这事的大原则说起。

丘吉尔有一句名言:“楼房是我们建造的,楼房也塑造了我们”。国家档案文献的收藏管理,虽说是国家体制的设计,但反过来也往往影响到那体制的运作。在民主制度下,这一点尤其明显。通过查阅国家档案,学者和公众可以了解历届政府和官员的执政努力,总结成败的经验,探究历史真相。按时有序地解密档案,不仅可以纠正一些错误,还能增进公众对决策过程的信任,对民主制度的信心。不过,即使在西方,由于各国的政治和文化传统不同,档案制度也各具特色。欧洲一些发达国家,采用君主制历史下发展起来的的现代议会制,公务员系统中立,国家首脑多由议会多数党领袖担任,宪法上向议会负责。这使得政府对国家档案的态度,倾向于保密,不太鼓励公众寻求、接触信息。相比之下,美国历史短,以反抗君主起家,主张英才治国。又因为强调三权分立,相互制约,由国会行使监督职责,抗衡总统及其领导下的政府部门的档案保密倾向,培育了公众参政、使用政府档案的强烈意识。因此,尽管迟至二十世纪三十年代才有了官方档案机构(见拙文《“总统档案是人民的记录”》),美国对档案解密的态度,要比大多数欧洲国家开明一些。及时解密、自由使用总统档案资料,便成为美国式民主的一项基本原则。

这一原则虽为社会各界公认,但各方的既得利益重大,有时互相冲突,在总统档案的财产权、解密决定权、档案使用程序等具体细节上就矛盾重重,互不相让。总统是民选的国家元首,理应代表人民利益管理国家,但在总统档案问题上,他的利益与公众利益不完全吻合。身处权力的顶峰,总统自然渴望英名传世,想把自己最光辉的一面推到公众和历史面前,往往情不自禁地精心策划,企图遮掩某些不光彩的事实,为自己粉饰套上光环 。总统或家人以及支持者,时有销毁、篡改、阻止解密总统档案的举动,也就不奇怪了,例如尼克松的水门事件(参见同上)。美国老百姓对总统和政府,本来就怀有一种根深蒂固的不信任的感情,这类事件更增强了人们的警惕心,几乎要时刻防范总统的每一个动作,以捍卫自己使用总统档案的神圣权利了。但大家都很清楚,公众依赖总统保全高质量档案,才能得到其应有的使用价值;而总统能否英名传世,最终得人民说了算,没法自己营造。因而公众与总统必须合作,必要时还得互相让步,才能到达各自的目的。这就为总统档案管理定下了基调,形成双方争议、谈判/妥协/决战,再争议的格局。罗斯福总统图书馆的建立就是双方一次具有深远意义的交锋。当罗斯福一九三八年十二月提出总统图书馆方案,不少人就怀疑他的真正动机和图书馆的实际效果。《芝加哥论坛报》刊登了一幅漫画:总统身着圣诞老人装,正在把礼物放到自己的圣诞长袜里去,贺卡上写着:“海德公园罗斯福总统纪念堂,靠公众捐款建造,政府出资管理,直到永远,堂皇更在华(盛顿)杰(斐逊)庄园之上”。把总统修建图书馆的心思,好好讽刺了一下。当然,罗斯福是大政治家,不在乎这个。他又是谈判老手,深知民主政治中交换妥协的重要。他提醒大家,总统档案是私有财产;同时应允,总统图书馆一定妥善保存档案记录,并会尽快对公众和学者开放,从而结束建国一个半世纪以来总统档案收藏管理的“无政府”状态。这一计划得到了学界的热烈响应,国会权衡之下,也觉得修建总统图书馆是一个双赢的前景,所以也决定支持。从此,开始了美国总统档案管理系统化专业化的不归之路。

然而,假如公众以为,罗斯福准备开放他所有的档案(国家安全机密除外),那就大错特错了。因为他次年有一个谈话,把总统档案比作一座矿藏,供历史学家来发掘:他们会诅咒我,也会表彰我。这样的粗矿需要提炼,我想自己做这件事,可是他们告诉我说,你没有这个能力(引自里兰,页25)。这里,历史学家的意思不是说罗斯福能力不强,而是指总统对自己的档案无法持一种客观且专业的态度。也许正因为如此,罗斯福没有听历史学家的忠告,他亲自筛选档案,分类区别:有些永不开放,有些要封存一段时间,另一些则只给家属使用。他干得非常认真,甚至在病中也不肯放弃,委托了三位可信赖的朋友,在自己身后继续完成这“提炼粗矿”的任务。

显而易见,总统图书馆的系统专业化档案管理,并没有改变或缓解总统与公众之间的根本矛盾,即档案解密问题。解密是现代民主制下国家档案管理的核心内容。档案涉及的国家机密、公共安全和个人隐私,是必须妥善保护的。一般的做法是按照机密等级和其他考量,分别规定保密期限,试图在公众、国家和当事人个人的利益之间达成平衡。但由于美国总统档案历史上属总统私人所有,解密的问题就不只是平衡各方利益了,必须首先解决财产权的归属,才谈得上解密和确保公众自由使用。一九七八年国会通过《总统档案法》,解决了财产权和解密期两个最关键的问题。它改变了建国两百年来总统档案私有的惯例,把财产权从总统手中转移到国家,即人民手中,扫除了阻碍公众使用总统档案的最大障碍(见拙文《“总统档案是人民的记录”》)。《总统档案法》同时规定,档案文献在总统卸任后五年内向公众开放。总统离任前,享有特权,可以选择六个类型的档案文献,推迟至十二年后解密,而有关国家安全的文献档案则可以无限期保密。美国总统档案的解密第一次有章可循了。

一九七八年《总统档案法》标志着一个新时期的开始:公众的总统档案使用权得到法律认可和保护。但一个硬币总有两面,公众利益得到了保障,总统就得应付诸多不便。例如,总统不再能仅凭个人爱好兴趣决定保存档案,这已是总统的公务职责的一部分;开放档案也不再算作总统的慷慨善举,而是法律的硬性规定。总统如果不想解密或把档案重新分类,就必须有合法的理由,没法像过去那样随心所欲。整个领域的规则变了,不难想见总统们是多么的不习惯,要找法子反弹。果然,里根总统第一个站了出来,给了《总统档案法》和公众一个不软不硬的钉子。《总统档案法》规定,从一九八一年一月二十日起,即里根上任起,法律生效,总统档案归国家所有,按时解密。但法律“忘了”一个关键步骤,没有规定档案解密的具体程序。下台前夕,里根以落实《总统档案法》为名,签发总统行政命令第12667号,赋予在任和卸任总统行政特权,规定总统档案解密前,须经在任和相关卸任总统审核批准,钻了《总统档案法》的一个大漏洞。小布什总统上台,正值里根总统档案十二年解密期限到期。他心领神会里根的苦心,毫不犹豫地行使了这一特权,为里根、老布什和其他里根政府成员保驾,对付国会和媒体的伊朗军售丑闻调查。二〇〇一年十一月,小布什更进一步,颁发第13233号总统行政命令,无限期也无限制地延伸在任和离任总统(包括副总统)行政特权,不仅白宫和前任总统可以否决档案解密,而且他们的代理人以及家庭成员也享受这种否决权。这个行政命令是对《总统档案法》的直接颠覆,事实上剥夺了国家档案馆馆长对总统档案监督管理权,把解密权交还给总统及其家人,架空了归国家所有的总统档案财产权。顿时,公众、学界和一些国会议员大哗,却又无可奈何,因为没有足够力量来改变总统行政命令。直到奥巴马总统上台,颁布第13489号行政命令,即本文开头的一幕,《总统档案法》才得以“拨乱反正”。

除了利用总统行政特权外,总统和家属还不时用一些“小办法”来应付令他们不愉快的情况。二〇〇七年,克林顿夫人宣布参加总统竞选,一时间媒体、政敌、竞选对手和利益集团纷纷涌向克林顿总统图书馆,要求查阅第一夫人档案卷宗,准备“炮弹”。这当然难不倒克林顿夫人。一位《纽约时报》记者向图书馆提出申请,一晃一年多过去了,他不仅没有看到卷宗,连个回音都没得到。原来,总统图书馆工作十分谨慎,开馆后收到五十四个档案查阅请求,只满足了三个,都是关于礼节性仪式的录像和信件。更绝的是前副总统切尼。他宣称,自己有绝对酌情权决定哪些档案是公文,哪些是私人文件而不必送交国家档案馆。二零零七年九月,他接见媒体,调侃记者说:听说有些做研究的想来挖我的档案,看能否找到有趣的东西。我想祝他们好运。但档案很薄。我早就学会了,如果你不想备忘录今后给自己找麻烦,就不写备忘录好了。

不过凡事都有例外,总统也有异数。约翰逊总统因肯尼迪总统遇刺而上台,任上坚持越战,民怨沸腾,加之性格粗犷、脾气火爆,是一个颇有争议的政治家。他的档案并不受一九七八年《总统档案法》管辖;他是自愿把所有档案文献公布于众的。一九七一年,他在自己的总统图书馆开馆仪式上说:“全在这儿了,我们时代的故事,扒了皮的,没半点遮着。”

小布什总统的经济、外交和军事政策,屡屡被人诟病。但他是个有信念的人,经常提醒大家:历史,而非时评家,才是他的决策和政绩的最终审判官。这话没错。民主制下的国家领导人,和传统社会的帝王将相一样,也有树碑立传的愿望。这是应该尊重的。但一个人对自己功名的爱护,不论取什么理由,哪怕是总统特权和国家机密,都只有一时的效用。历史的真相和评判,最终是通过学者的梳理研究,留存于人民的集体记忆。那才是永久的铸成历史的“档案”。有鉴于此,国家的档案政策,包括总统档案的收藏管理就必须有历史的眼光,十分警惕,不要成为现行政治的附属品。这便是总统图书馆的历史责任。

纵观历史,档案原是官僚制度发达的产物,传统上为政府官员和御用文人专用,也就没有解密和公众自由使用的问题。至今,许多国家仍然保持着这一传统。解密档案,尤其是国家领导人的档案,形成一种制度,实际上是现代民主政治衍生出来的一个特例。美国总统图书馆的档案管理实践,因其尽可能的开放和渐进式的改革,尤为引人注目。展望未来,随着民主价值在世界范围内的传播,深入民心,我们可以看到,执政的透明度和人民的知情权,正在成为公共生活的一种理念而为公众所期待。因此,较为开放的国家档案政策也许是难以回避的历史潮流。至少,适时解密“我们时代的故事”,对宣示执政决策的正当性、总结历史经验和增进社会和谐,都是有益的。

二〇〇九年八月

胡弗巴尔(Benjamin Hufbauer):《总统的神庙:图书馆和纪念堂如何塑造公众记忆》(Presidential Temples: How Libraries and Memorials Shape Public Memory),堪萨斯大学出版社,2006。
卡林(Marcy Lynn Karin):《看不见却忘不了:13233号行政命令如何扩大行政特权,同时阻止使用总统档案》,载《斯坦福法律评论》(Stanford Law Review),卷55,2002。
里兰(Waldo Leland):《罗斯福图书馆的创建》,载《美国档案学报》(American Archivist),卷十八,1/1955。

原载《书城》二〇〇九年十一月号

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