刘忠:中国法院改革的内部治理转向              ——基于法官辞职原因的再评析

刘忠:中国法院改革的内部治理转向 ——基于法官辞职原因的再评析

现代西方诉讼构造的观念体系下,司法体制改革的中心议程被设定为法官中心、法院至上。为实现此目标,研究者集中论证法院机构地位应拔高,法官待遇应提升,如此才能吸引法学精英、律政先锋进入法院,法院的公共信任度和民众认同才能改善。[1]

由此为导向,多年来颁布的众多方案,都以扩大法院干部职级比例、提升法官福利水平为真实内涵。法院的机构地位、法官的福利水平,从历时性看,获得巨大提高;从共时性分析[2],较之许多同级党政机关和律师都有较大超出。但是,在有关法院的作品中,以法院福利待遇低为主题的研究始终弥散。晚近,“法官流失”一词开始被高频使用。[3]这些研究的归因逻辑线路是:法官流失→法官待遇差→法官缺乏职业保障→司法的人财物受制于外部。

本文对此归因路线进行拆解,对于法官辞职和由此牵引出的法院内部晋升中的积弊,重新进行分析。如何实现良好的法官晋升激励机制,应是法院改革的中心之一。将司法改革集中于去除人财物受制于外部的定位,遮蔽了真实的痼疾所在。本文使用的“转向”(turn)一词为借用。西方哲学先后经历认识论转向、语言学转向,每次都极大地丰富了西方哲学的内容。“转向”并非否定先前,而是自我更新。对法院改革进行内部转向,建立一个优良的法院内部治理,与践行系于司法的政策目标具有更紧密的关系。

一、 对法官“流失”相关数据的精细拆解

何谓法官流失?定义域内的“法官”,是指中央政法编制内助审员以上人员;“流失”指法院统计报表中,中央政法编制内助审员以上人数减少。两者都须辨析。

其一,不包括非中央政法编制人员。从“一五纲要”开始,法院书记员被要求实行合同聘任制。2004年之后试点法官助理的法院,部分法官助理也临时聘任。这两类人员,非中央政法编制。大量刚毕业学生,应聘担任合同书记员、法官助理,目的在于积累司法经验(俗称“刷履历”),三年合同期满即转考公务员、进律所或升学,人员流转极快。部分律所合伙人、学者见求职、考研者中有法院经历者日益增多,错以为大面积法官离职。

其二,同样是中央政法编制内法官离开法院,须细致区分以下各类情形。

第一类,并非“我要离开”,而是“要我离开”,是有意驱离。包括:(1)清理调出[4]。如最高法院规定在年度考核中,连续两年确定为不称职等情形应予清退。[5](2)精简。如2000年中央编委要求法院在政法编制控制数基础上,按10%比例精简,部分法官“提退”。(3)因违纪被处分、双开,因犯罪被判刑。2003年,全国法院处理违法违纪案件1297人,其中法官794人。[6]

第二类,自然减少。包括:(4)正常年龄退休;(5)任职期间病故。

第三类,(6)职务晋升或交流至其他机关任职。

第四类,离职。2014年,中央决定法院保留39%的员额。但与历次党政机关机构改革时,干部向行业协会、企业分流不同,法院未入额人员并不分流到法院之外,仍保有公务员身份,只是不再担任法官。少数未入额法官因失落而离职,出现:(7)离职升学、转考其他公务员。(8)辞职做律师、法务。

由上可见,在日常生活世界中,法官离开法院这一行为每个个体意义各不相同,计量法学偏爱的大规模数量统计结果,在此没有一个统一意义。“流失”一词,仅增加了思维成本,属于奥卡姆剃刀所称“如非必要,勿增实体”的赘词。真正为普通公众关注,纳入本文讨论对象者,只有第8类。

但是,作为一种宣传策略,媒体并不仔细提供每一个数字指向的个体事实,而是采用典型事例加一般数据的手法,即:通过简单枚举,将最突出的法官辞职转做律师的例子进行放大,然后再给出一个规模数据。给外部观察者传递的印象即是:法官离职,都系法官待遇差和无司法自主权,导致留不住人。

如果不是从强烈意识形态前见出发,当代人对公务员离职都有平和的心态。现世的人追求的目标日益多样,尤其在当代电子、网络、交通条件下,时间感、空间感较此前大不同,人的心理体验异于以前,各种抱负多元。没有任何一个职位,能安放现代社会每一个人的心灵。即使在世俗者眼中身处高不可及职位的官员,都有辞职转做律师者。但对党政机关人员分流和辞职从事律师,部分研究者认为是解决机关臃肿、克服官僚化的治本之策,媒体的方向是鼓与呼,不会将之与待遇进行勾连。但一到法院,整个舆论被引导到法院待遇低、法官收入差,直至司法受制于人等大叙事。

法院将部分研究者对法官辞职原因的归纳,援为根据,将之作为诉求更多待遇改善的根由。2000年,中央编委部署全国法院减编10%,但编制返还,用于书记员改革。然而,在次年最高法院给中组部的报告中称:“审判人员的职级配备偏低、社会地位没有很好得到保障,影响了审判人员的工作积极性,致使审判队伍不稳,业务骨干外流,仅2000年一年之间全国四级法院共外流2017名干部。这也是造成法院取证难、办案难、执行难的客观原因之一,势必影响人民法院裁判的严肃性和法律的权威,也影响了党在人民群众中的形象。”[7]

将法官辞职进行单一归因,归结为法官待遇差的断言,首先遭遇比较法证伪。部分研究者对中国四级法院,包括对基层法院派出法庭法官进行制度设计,原型都出自美国联邦最高法院。美国有联邦和州两套司法系统,各州法院芜杂,州法官有任期限制、非终身,非任命制,而是选举,职权、声望远不及联邦法官。1789年宪法第3条规定,只要联邦法官行为端正(during good behavior)就可以保住职位(hold their offices),也就是除非渎职,哪怕重病至不能履职,如晚年的道格拉斯大法官,只要自己不离职,无法将其免职。[8]对整个联邦法院,按首席大法官罗伯茨的说法,2000-2005年有38位法官离开法院。波斯纳的数据是:这六年间,总数1200位现职和资深联邦法官中,有12位辞职;1969-1974年,总数720位法官中,有10位辞职。1981年到2007年,联邦上诉法院法官也有8位辞职。[9]按照最高人民法院给出的2000年流失2017人的数据,以当时中国法院政法编制30万人计算,流失比例0.7%。相比美国联邦法院,罗伯茨的数据为3.6%,即使按波斯纳的数据,比例也为1%。[10]

因法官待遇差、法院没有吸引力而选择辞职,这种看法也与普通公众日常经验发生矛盾。普通公众对职业选择热点的观察,有两个风向标:

一是军转干部。在1980年代前票证经济下的物资紧缺时代,军转干部最中意择业方向是百货公司、供销社等商业批发、零售单位。去公检法的人员,各方面能力要次一级。但市场经济条件下国有商业凋零后,公检法,尤其法院,是工作能力强的军转干部的首选。另一个是领导干部子女。一些地市、县区负责人在解决子女就业时,首选进政法机关。在通过公开招考录用法院公务员之前,一些人能进入法院,是基于家庭背景。[11]

“春江水暖鸭先知”,对各部门岗位的高低优劣,深深浸于体制内的亲历、参与者,其体验和判断必定胜于通过键盘、屏幕了解世界的书斋摇椅上的研究者。如果说法院待遇差、法官收入低,导致大批法官辞职,那么军转干部、领导干部子女的选择就是非理性的。这显然与经验抵牾。

当然,在离职法官中,并非政策性分流、退休、交流任职等情形,而是从事律师等市场职业者,有一定数量。但是,中组部等主管部门查知不少公务员辞职,目的是“接受原任职务管辖地区和业务范围内的企业、中介机构或其他营利性组织的聘任,从事与原任职务管辖业务直接相关的营利性活动。”[12]断言法官辞职从事律师即是福利待遇差,而不剔除目的是为了给权力贴现从事居间、中介的情形,难以服人。对此,最高法院政治部亦承认“实践中,确实存在极少数法院工作人员辞职后从事与原职务有经常性直接关联的业务活动,利用曾在法院工作的便利条件与法院内部人员进行利益输送,或借助自身的影响力扰乱正当的法律服务竞争环境等问题,引起社会有关方面和人民群众的议论和反感,造成了很坏的社会影响”。为此最高人民法院专门制定了《关于贯彻执行〈关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见〉的实施意见》,对于法官辞职后的行为进行具体限制。[13]

经过以上精算,“流失”法官至少有8种情形,仅第8种为主动辞职从事律师、法务者,其中再剔除目的就是为了中组部等部门察觉的“从事与原任职务管辖业务直接相关的营利性活动”,剩下的动机单纯从事律师者,所占比例并不大。那么,仅就这一部分辞职法官的行为作根据,是否即可断言法院机构地位低、法官福利待遇差?假设是,那么,此意味着法官福利与离职之间具有一个正比例函数关系,如果法官福利改善,辞职即会减少,相应法院就福利改善,向媒体造势和决策层的吁请也会减弱。

谱绘近年法院、法官货币和非货币收益的图景之后,发现这一函数关系并不成立。

二、法官福利指数的改善证伪了其与法官辞职之间的正相关性

较之马斯洛心理层次说,极为直白的表达是俗语所称的千里做官,只为吃穿。列入法官个人福利多目标追求集合U=(a1,a2,an-1,an)中最重要的四个项目是:职级、个人货币收入(工资福利、个人住房等)、非货币收入(与职权相关的的职业尊严、办公场所条件等)、悠闲(工作负担等)。对法官福利指数改善的测评,有历时性和共时性两个向度。

(一)历时性向度

1、职级

分两种,一个是职,习惯称“实职”。另一个是级,习惯称“虚职”。如,地市级中院的庭长,是正科职位干部,但是区分资历,法院党组会与地方党委沟通,将部分任职年久者安排为副县级审判员。

从中发1979年64号文件开始,法院院长级别被高配。[14] 1985年,中办又发文重申。[15]1987年,进一步对地方各级法院审判员、助审员级别给与规定。[16]为避免僧多粥少,1987年对法院各级别干部的比例进行了固定。2001年,又对比例进行了提高。[17]不仅在“虚职”上不断提高,对“实职”,中央和地方党委,通过给法院不断增设庭室、先后增加政治部主任、执行局长进党组、增设2-3名专委等职务新品种,给予倾斜性照顾。[18]2014年起,为最高法院先后增设六个巡回法庭,每个法庭设两名副庭长,每个副庭长都是正厅职。虽然庭长由本部副院长、专委兼任,副庭长由本部审判庭庭长调任,但是院本部提升部分干部补了审判庭庭长原位。

通过增设机构、增加职数比例的多年掘进,法院的职位数量激增。在广东高院,2013年,不到500名中央政法编制的规模内,领导班子成员20人,另有副厅级干部8人。不包括数量较多的处级、副处级审判员,实职副处以上共117人。[19]

2、工资福利等待遇

1998年,中央要求对政法机关的行政办公经费,按照高于当地一般行政机关一倍以上标准予以安排。按照财政部的数据,1995年,全国公检法支出298.84亿元,是1990年的3倍;人均公用经费支出11284元,比一般行政机关人均公用经费支出高5658元,基本达到一般行政机关的2倍。这种优先保障,一直持续,尤其在2009年后,政法经费实行中央与地方财政分级分类全额保障,更加强化。[20]

具体至法官个人,《法官法》仿照军衔、警衔,给法官设置了衔级制度。为其建立一个类似军衔、警衔的衔级制度,目的只在于效仿军队、公安增发薪酬。对于标准,最高法院提出“审判津贴标准本着与工资之和高于公务员平均工资水平的20%-25%确定。” [21] 中央在2007年,同意最高法院要求,继军队军衔和公安、安全机关的警衔补贴后,根据法官等级每月发放180-340元的审判津贴。[22]

3、个人住房

2003年,著名的国发18号文件对房地产作为国民经济支柱产业的意义进行提示[23],此后房地产业发展迅速,许多人的收入赶不上飞涨的房价。但是,对包括法院在内的国家机关,财政部门颁发了各种补贴。各地法院也多以集资合作建房等方式,以低价格解决本院干警住房。在北京,房价上涨迅猛,最高法院副院长李国光讲述:最高法院院长肖扬“亲自找国务院机关事务管理局,基本解决了正局级和部分审判骨干的住房。”[24]

4、与职权相关的职业尊严

在以法官个体独立为基本观念的思潮熏染下,2015年“四五纲要”推进法官个人责任制,提出“让审理者裁判,由裁判者负责”,对大多数案件,庭长、主管副院长、院长不再批案,具体案件的承办人自由裁量权日益扩大。按最高法院的数据,改革后,“取消行政化的案件审批制,确立合议庭、法官办案主体地位,提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降,全国法院由独任法官、合议庭直接签发裁判文书的案件数量占到案件总数98%以上。”[25] 法官的职务获得感线性增长。

5、办公场所

门楼高低、办公场所的优劣,构成人员非货币待遇的重要组成部分。据最高法院数字:“十五期间”,全国70%以上法院改建、新建了人民法庭、审判法庭和办公用房。全国法院新增车辆2万多辆。五年间,全国法院物质装备建设共投入资金近200亿元。[26]在各种激励作用下,法院办公场所建设在近三十年,获得极大发展。[27]

6、工作负担

法官工作的一项重要内容是文书撰写。传统上,法院判决书、调解书、审理报告、各种笔录等文书制作完全依赖手写,手写文书的审批、传递、打印、校改也耗用大量精力。疑难案件的法律适用、判例检索也极为辛苦。晚近,办公用计算机、数据库、办公局域网络、语音转换、电子卷宗等手段使用之后,相关工作负担大为减轻。在实行人员分类制改革后,合同制法官助理、书记员大量聘用,审理案件的法官主要精力集中在案件事实认定和法律适用上,事务性工作负担减轻。[28]

当然,各地案件负担极为不均衡,2017上半年全国法院受案数量排名前三位即是上海浦东新区、北京朝阳、广州越秀。[29] 在受众印象中,抱怨案多人少、待遇差和法官辞职比例最高的主要是京沪穗三市。

为解决三市的案件负担,中央决策层给与了积极应对,方式之一是增设新法院。在京沪,一个中院在1995年拆分为一中、二中院。1998年上海、广州两个海事法院分别由交通部移交两市。2012年,驻在京沪穗的铁路运输中院及基层院,分别由对应的路局、分局划归三市。2013年增设北京三中院。2014年增设北京四中院(铁路),上海三中院(铁路),另为京沪穗增设三个中院级别的知识产权法院。2018年再为上海增设一所中院级别的专门法院上海金融法院,为京穗两市各增设一所基层院级别的专门法院:北京和广州互联网法院。加上司法改革后管辖跨辖区案件的专门法院北京、上海、广州、广州第二铁路运输法院,北京有5个中院,2个基层法院级别的专门法院;上海有5个中院[30],1个(基层法院级别的)专门法院;广州有4个中院,3个(基层法院级别的)专门法院[31]。数量极大超出其他城市。

此政策效应溢出,产生正外部性,不仅为这三市法官实际减少了负担,更极大增加了职级比例。增设一个法院,需从全市调配法官,激活了全市法院职级调整,整个干部职级都动态提升。

由上可见,以历时性眼光看,在1979年中发64号文件三十多年以来,以干部职级和货币收入两项为核心的法院、法官整体福利待遇水平不断提高,整个曲线方向向右上倾斜。

(二)共时性向度

前部分通过历时性方式查勘了法官收益效用由多个参数构成,通过法官收益变化,证伪了法官离职与福利待遇低有关。再以律师、公司法务、其他政法机关人员作映衬,以共时性方式,对法官福利效用函数查勘,从对比中尤可看清真实状态:

1、职级。考评法院职级待遇,常被研究者作为参照物的是党委和行政机关。但中央组织工作文件,在对法院干部的职务配备上,明确要求“法院审判业务人员的职务配备规格和职数比例略高于同级党政机关工作人员。” [32] 尤能体现法院职级待遇优越的是与检察院的对比。检察院反贪反渎和预防机构转隶之前,“一府两院”中,两院历来被等量齐观,但在实际职级待遇上,法院高于检察院。1996年机构改革,中央批准的方案中,高院内部机构为15至17个,对应的省级检察院为14至16个;中院为14个,对应的市级检察院为13个;基层法院设置9个,对应的县检察院为8个。[33]2001年机构改革,法院同样保持了对检察院的超出。[34]

2、工资福利等待遇

列入中央政法编制保障的法官,不仅是当期现金收入高且稳定,在丧失劳动能力后,还有完全可预期的退休收入,无生存压力之感。在律所工作,收入完全无预期,常有基本意义上的生存压力;在丧失劳动能力后,完全无退休工资;在任何公司工作,都会有破产、失业或被减裁之虞。

3、个人住房

1994年律师制度大变革之后,律师“不再使用生产资料所有制模式和行政管理模式界定律师机构的性质”,而是“不占国家编制和经费”,自愿组合、自收自支、自我发展、自我约束。[35]律师自嘲是法律个体户,不存在机关优惠集资建房和财政补贴等福利。

4、与职权相关的职业尊严

法官坐在法庭正中、高于检察官席的审判席上,面对站立侧旁接受质证的出庭侦查人员,以及需举手示意才能发言的公诉人、律师和各种诉讼参与人,法官有强烈的自我实现感和职业愉悦。从事律师,生存依赖于案源,拓展案源面临激烈竞争,需要加强社交和形象塑造,法官做久之后,角色转换并不容易。

将检察官和法官的职业尊严感进行对比,尤有说服力。检察工作基本以刑事案件侦查、批捕和起诉为主,法院更多是自然人、公司等私主体之间适用“处分原则”的民商事纠纷,不仅案件性质不同,而且人均案件负担差异极大,加之强调法官自主,所以在案件决定权的层级分布上,同为案件承办人,普通法官职权较之普通检察官大的多。虽然在2018年反贪反渎和预防三个机构职能转隶监察委之前,作为一个机构整体的检察院,在职权上与法院并无大的差距,但检察院奉行上下一体原则,上下级检察院之间和同一检察院内都是上级领导下级。检察权分布为倒金字塔型,大要案权力集中于上级检察院;在每一检察院内部,事权又集中于检察长、副检察长,承办人决定权极小。[36]因此,普通法官的自我认同要远高于普通检察官。

此外,随着可诉性、诉权的日益扩大,法官的自我认同、社会认同不断趋强。

5、办公场所

法院基本都有良好办公环境,设施维护运转,由财政和法院经费负担,无需法官个人承担任何费用。法官办公场所条件的优良,虽然不是直接注入的货币,但是作为非货币收入,实实在在地转换成了健康和幸福感。

许多律所也有豪华办公场所,原因在于律师提供的法律服务是一种信用品、经验品,而不是搜寻品,客户筛选律师只能依赖服务品质信号。所以,律所多使用资产符号传递品质信息,高端律所都租用豪华写字楼作为办公场所。但律所是以营利为目的的个人集合,律所各种费用由合伙人分摊,每个独立结算律师都根据自己使用律所场地的方位优劣和大小支付费用。做律师如逆水行舟,不管当期有无收益,租金和各种费用催收不免,压力、焦虑无时不在。

6、工作负担

与行政权的积极、主动相比,司法权被给出的职责是消极、被动。这决定了法官工作方式应当是在审判庭内听审,或是办公室阅读文书材料,基本不需要野外工作,尤其是审判工作性质不具有突发性、应急性,不需要在尽可能短时间内作出应对,拿出工作实效。[37]仅就工作负担最重的刑事公诉案件而言,按照刑诉法156、202条规定,审限也有三个月,如果“犯罪涉及面广,取证困难的重大复杂案件”等情况,审限还可延长到6个月。在如此长审限内,法官可以自己调节工作节奏。对比公安人员,一线民警每四天一次24小时在单位备勤值班;不论酷暑的正午、严寒的深夜和节假日,不管潜在危险多大,值勤的男女民警,接到110出警通知后必须在规定时间内出警。而律师,不论时间早晚,更是要被委托人、客户随时电话备讯,被大客户召之即来,否则可能在当期会被投诉,更无法得到下阶段的委托和收费。

由此看,单独拆出来法官福利指标体系中某一个,与同级党委、行政机关中刻意选出的指标比较,法院可能不占优,以各项指标总和,以整体福利来比,法院具有最大优势。2017年员额制完成后,全国不少法官就地躺倒成为法官助理,但绝大多数都不选择辞职。最高法院公布了近年辞职法官的比例,仅在0.35%以下[38],这对本文的论断进行了补注。

此外,作为不带偏见的学术研究,在方式上,以整体主义方式论证,会产生精准度欠缺,应将法官与律师进行个体主义比较。

律师内部,收入水平悬殊,阶级、阶层分化严重。在职级晋升上,升至厅级以上高级法官者固然是少数,但年收入千万级以上的“大par”(业内对高收入的高伙partner的习称)更是少数。作为研究者,不能隐匿律师业最大的制约条件——“案源”,否则,即会误导旁观者,给局外人带来一个错误印象,似乎是:法官转做律师,客户即扑面而来,“无边案源萧萧下,不尽收费滚滚来”。行业内人士都知道,在法律服务市场,拓展案源如任何有形商品市场一样残酷艰难。律师收入有名、暗收入之分,部分诉讼律师灰黑收入极高,原因在于有特殊通道,如黄松有、奚晓明案件中的律师。[39]这种收入模式,非其他律师能移用复制。2018年底,全国律师数量近40万人,大部分律师在从事收费低的简单业务。在访谈中,当初“冲冠一怒为待遇”而从法院离职做律师却案源匮乏,坦承后悔者不在少数。

但是,将法官和律师收入进行比对的研究者,其策略实际是一种变形后的“田忌赛马”。对律师序列,排序是:A京沪穗年收入千万级的律师;B京沪穗年收入五百万级的律师;C收入百万级的律师;D中西部年收十万元以下的律师。对法官序列:甲:县区法院院长、中院副院长以上法官;乙:中西部县区法院副院长;丙:中西部县区法院庭长;丁:中西部县区法院普通审判员、助审员。对比策略是:A —乙;B—丙;C—丁。但是,在律师群体中占最高比例的D,被弃置不提。而且,对比例不超过律师总数10%左右的ABC三类人,在媒体聚光下过度渲染,在报道上无限放大。

实际上,“一五纲要”以来历次司法改革,都以增大法院权力,扩大法院干部职级,提高法官福利待遇,为公开的或隐蔽的真实内涵。虽然在研究手段上,外部观察者极难获得一个较长时段内全国或一个省法官流失的数量和具体详情[40],仅以法院和媒体给出的数据片段,传递的图景是法院和法官的福利不断增强,而法官流失越来越严重。这即证明法官离职与福利指数没有正相关性。以整体主义方法论,将法院待遇差、法官福利低,作为法官离职原因,无法成立。那么,实践中,确实有不少法官离职,原因何在?

三、法院内部职级晋升中的正式制度与非正式规则

细析本文作为分析根据的各项指标体系,其中办公场所、人员经费、福利等要素,对在同一个法院工作的法官群体来说,不因人员编制增长而边际收益明显降低,属于类公共品,所以在成员内部之间不具有竞争性。本文认为,测评“流失”法官中离职单纯从事律师那一部分人的离职原因,职级晋升是最值得关注的变量。理由如下:

(1)财政供养官员的货币收入与非货币收入,在现代官僚制建立后,都与个人职务职级正相关,福利目标集合中的其他各项条件,都与职务职级有对应关系;

(2)职级具有稀缺性。在科层制社会构成单元中,职务分布为金字塔型,对应的是差异性分布的人数,愈向上,人数越少,稀缺性愈强;

(3)人非索群独居,如亚里士多德说:“人类自然是趋向于城邦生活的动物(人类在本性上,也正是一个政治动物)”[41]与蚂蚁、蜂群等集群动物不同的是,作为城邦/社会集群中的人,建立了一种自我认同,即“我是谁?”。这在库利的“镜中之我”理论看来,取决于“我”投射于外部后,别人的判断。[42]在职务高度稀缺的给定条件下,获得晋升,意味着能力、水平被认可,社交圈、被媒体关注度更高,自己抱负施展、自我认同的实现期许也更强。从而,职级一方面具有直接货币收入差异属性,另外则具有非货币意义上的尊严和认同属性,具有独立变量意义。因此,职级晋升成为公务机关内许多人的竞逐目标。

由于职级晋升引发竞争,职级差等成为撬动法官行为最有力的杠杆,法院因此刻意构建一个差异性的职级序列,利用职级对法官行为进行诱导和控制。之所以如此,因为在法院内部另具有不同于其他公务机关的特殊性:

(1)法官有最后裁断权,裁断之上无裁断,而大量诱致法官做出裁判的行动不可查测,据以做出裁判的内心纤细意志无法以外显方式展示;

(2)实体法、程序法、证据规则,对于法律适用具有约束力,但都无法完全禁绝法官在事实认定上的心证空间;

(3)为遏制法官寻租、权力贴现,通过事先规制、事中约束、事后监督,都只能起部分作用。不滥用自由裁量权,在相当程度上,依靠法官个人的自我内敛。

因此,建立一个晋升阶梯,通过职级晋升,保持对法官行为的激励,诱导法官对可能偏移的行为进行自我规训。在法官数量庞大的现实状况下,法院尤其需要一种控制机制实现内部秩序,细密的职级分层从而成为手段之一。

由上可见,个人的追求和法院的有意诱导,这两个因素的结合,使得职级晋升成为法院内部秩序中的中枢问题。职级晋升也因此成为微观政治中最复杂的现象。

之所以复杂,因为在各种政治机体内,都多少存在着职级晋升正式制度之外的非正式规则。职级晋升,标准应当是能力、业绩和政治忠诚。不管是现代国家还是前现代家产制下的政治体,正式制度的要求都如此。但是,在历来的政治中都存在各种非正式规则,对官员的升迁,具有实际影响力。非正式规则,不见于文,只可从现象中查知;非正式也不意味着不占支配地位。相反,非正式规则常能抑制正式制度。职级晋升中的非正式规则,为西方研究者所过度关注的是所谓站队、派系、山头(factionalism)等行为[43],但在法院内,另有不为正式制度研究者所瞩目的许多微小却具有作用力的行动。例如:(1)在后勤设施陈旧时代的许多法院,早晨上班第一件事是内部勤务,包括拖地板,到单位的锅炉房给办公室的暖水瓶灌满开水。坚持这样做的普通干警,都会给其他人留下良好印象。(2)笔录和判决书、裁定书的稿本、审理报告以及各种文书都是手写,而一个人字写得好坏,影响庭长、主管院长、院长对一个书记员、助审员、审判员的评价。一些干部通过这样的方式,长期的自我“印象管理”,多会将一个勤勉的形象沉淀在领导和同事印象中。

各种法官职级晋升中的非正式规则能够畅行的一个原因,在于当时低度的司法知识专业化。中国大规模民商经济立法是在1992年邓小平“南方谈话”之后。此前,法院审判工作所需各种专业知识,基本流于粗放,案件主要是自然犯类型的刑事案件和婚姻家事案件以及简单民间债务纠纷等。其中多数案件,仅凭人生阅历和日常朴素的伦理观念即可裁断,法学科班出身与未受过学院内法学知识训练的法官,在专业能力上的位差,远无理工科、医学等门类那么明显。通过前述印象管理方式,非科班出身干警,也能在提拔时获得青睐。

本文例举的这两种非正式规则也在近年失去依托。原因不是来自强制规范的禁止,而是社会经济演化释放出的转变。多年来各级财政不断加大法院“两庭”建设投入,法院都兴建新办公楼,使用了自动热水器、饮水机,机关清洁多外包给物业公司;办公用电脑普及,司法文书都在各自电脑上敲击,部分“智慧法院”已实现裁判文书自动生成,通过办公系统传输审批、打印。通过打开水、拖地板、苦练硬笔书法等对形象塑造,在法官晋升中的意义淡化。

但是,包括地域、山头、职业出身和各种单位政治等在内的干部晋升中的更多的各种非正式规则,实际被压制,来自于中共中央对知识分子政策这一正式制度的颁布实施。

从1982年开始,以革命化、年轻化、知识化、专业化为标准,中共中央对各级干部大力更新换代。在四项指标中:(1)革命化,主要是看文革期间的表现。但不属于“三种人”,而是所谓随大流的“观潮派”和普通群众,数量庞大。[44](2)年轻化。中央对省部、厅局、县处等不同级别拟选任干部年龄设定了上限,如省部级干部,“掌握在四十岁左右和四十五岁左右这样两批人”[45]。以中国人口基数规模,符合这两个年龄段的人,群体数量同样庞大。(3)知识化。建国三十年,全国大学毕业生只有30万人左右。作为知识化表征的文凭以其稀缺性成为强有力条件。(4)专业化。1980年全国仅4所政法学院、22个大学法律系,在校学生占高校学生总数0.5%,1949年到1978年毕业政法学生2.9万人,占同期大学毕业生总数的0.9%。[46]。因此,以同时符合这四项指标作为根据选拔干部,实际上是最具有稀缺性的法律本科文凭,成为杠杠支点意义的变量。俗称“文凭是个宝,年龄少不了”,“以文凭一刀切”,成为这一时期干部选用最大特点。

除了1980年代初中期破格提拔文革前大学生之外,在随后的干部提拔中,恢复高考后毕业的大学生迅速进入干部培养梯队。这与当时法官学历状况有关。从1984年统计看,全国法院15万人,大学法律专业毕业的为3%。[47]1990年,全国法院22.54万人中,初中以下文化程度的占24.9%,地方法院审判员和正副庭长中,初中以下文化程度的3.2万人。[48]直到2002年《法官法》之前,法院大多数人都是“业大”专业证书文凭[49]。法院统计数据内获得本科学历的,也基本是党校函授、电大、自考等成人教育形式[50]。2001年,即使在文化教育水平相当发达的上海,规定选任审判长资格的学历条件时规定:一般应具有法律本科以上学历(含在读本科)。鉴于符合条件的人可能较少,放宽规定特别优秀的业务骨干须具有法律专科学历(含专业证书)。[51]

经过多年文凭政治演生历程后,决策层和组织部门有越来越多经验,逐渐不再以单一的文凭选拔干部。原因:其一、由于文凭附加值极高,在局部地方诱发入门壁垒松弛。1980年代中期之后,已可通过委培、定向等方式进入大学,文凭逐渐不必然证明较强知识能力。其二、知识与美德无关。原最高法院副院长奚晓明、黄松有都是科班出身,而且都是法学博士。以文凭做“一刀切”式干部提拔,遭致实践中各种否证。

根本导致传统干部晋升制度崩解的是,干部选拔四项指标中最具有自然稀缺性的普通高校文凭学历形态激变。1999年后高校扩招,法学学科设置泛化,法学本科学历供给量激增。稍后的研究生扩招,再次将学历稀缺性打破,研究生品种不仅有法学硕士,还增加了非法本法硕,又增加法本法硕。2015年,有权授予法律硕士专业学位的单位有186个。[52]高学历也加速量化生成,截止到2017年,全国有48个一级法学博士点。二级法学博士点和挂靠其他专业招收法学博士的难以计数。仅以西南政法为例,1979年招首届研究生11人,2009年为4679人[53]。三十年膨胀了425倍。

由于总供给巨幅增加,在学历供需上,卖方市场逆转为买方市场,作为学历颁发者的大学,处于激烈竞争生源状态,部分法学院为争抢法硕生源,竞相降低条件,如降总分、降单科分、免试先入学听课再补入学资格等。对于法官来说,拿到一个法律硕士文凭并不困难。读一个学士学位,还是继续读硕士、博士学位,逐渐成为个人一种生活方式选择,不再具有直接附加、可兑换的政治资本。

在加大的学历教育供给洪峰持续下,各层次的法学文凭稀缺依次被冲垮。此前仅靠一个文凭即能获得提拔重用的时代一去不复返。不管多高的洋学历、土学历,必须参与竞争,以实际能力获得认证。由此产生的另一个结果即是:以文凭为轴心的单一晋升规则崩解,机关政治内容发生巨变,另一种干部提拔使用的非正式规则逐渐抬头,再次扭偏了正式制度。怀抱旧有的“文凭大树下好乘凉”观念的一些法官,开始无荫可乘。

四、职级晋升规则的异化折射出法院内部治理的积弊

在革命化、年轻化、知识化、专业化四项指标都逐渐虚化后,如何建立一个形式理性化、可测评的标准根据,成为法官选任中一个突出问题。

一些法院在竞争上岗中,曾实行过简单以票取人做法。这遭致一些经验质疑,因为实践中常见部分工作能力强、坚持原则的法官,在票选政治下得票率并不高。反而个别工作能力一般,常以原则做交易,或者从不得罪人的老好人,会有极好的票面。对此,中组部副部长李铁林说:“应注意防止在决定干部任用时‘一切由群众说了算’的现象”,“党管干部和走群众路线都是我们在干部选拔任用工作中必须坚持的原则,在竞争上岗中要把二者有机地统一起。通过竞争上岗确定有关职位的人选,要充分听取和尊重群众的意见,把群众对竞争人员的评价作为决定干部任用的重要依据之一。同时,党委(党组)要牢牢掌握竞争上岗工作的主动权,从制定方案、设计程序到具体组织实施的整个过程,都要在党委(党组)的领导下,由组织人事部门具体承办。”[54]

原本从1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》开始,到2002年正式颁布、2014年《条例》修正,干部选任的基础条件和资格、程序都有规定。但由于党委、人大、政府、两院等各机关人员差异性大,《条例》不可能具体规范至每个职位,对具体人员专业能力的识别,势必由本机关裁量。在干部选任“红”与“专”协调时,以专业性强或不足,作为干部任用或否决的理由,成为业务性强的机关自主决定权日益加重的根据之一。在法院,亦为突出。法院干部任用分为三个层级[55]:

1、法院院长,由上级党委主管,上级法院党组协管,任免决定权在上级党委,但是“任免、调动,应征得上级人民法院党组同意”。1998年之后,上级法院党组利用组工制度赋予的这一正式权力,在人选建议和任用上,具有极大分量。

2、法院副院长、党组成员、专委这一级干部,由同级地方党委主管,任免征求上级法院党组意见。虽然决定权不在本院,但本院具有强大的人选提名建议权,尤其对非中意人选,具有极强否决权。从日后工作协调、班子团结和全局工作出发,地方党委都会充分尊重、吸纳作为“一把手”的院长对副院长人选的意见。即使有院长不便直接拒绝的人选,在与上级法院汇报后,上级法院党组、政治部都会支持自己的下级法院,出面与地方党委协调,建议改变任命。实践中,将院长对副院长任用上有力的建议权和强硬的否决权,戏称为“成事不足,败事有余”。

3、法院内设机构正副职(俗称的中层),由本院党组主管。对所有中层,最后决定权在院党组会。在实际产生形态上,对中层副职,主管副院长即具有较大决定分量。对中层正职,主管副院长具有建议权,主要取决于作为党组书记的院长的态度。

由此可知,法院职级提升,决定力量不在于外部,而在法院自身。在学历条件消散后,以工作能力、业绩为选拔根据,很难建立可计算、可操作的测评根据,尤其是在边缘处界限模糊不清。这即为主观评测留下极大空间,为各种非正式规则的潜入,提供了通道。一些自生自发的非正式规则,再次处于超越正式制度的支配性地位,成为建立职级提升的新秩序规则。法官职务晋升,在部分法院,更多依靠裙带关系或者贿买。在部分法院,法官谋取晋升,依靠激烈的行贿竞争,贿金最高者胜出。近年判决的法院院长职务案件,受贿犯罪事实基本分两个部分,一部分是利用审判权,为他人谋取利益;另一部分是在干部调整、晋升中,收受贿赂。如原任深圳龙岗区法院院长、深圳中院副院长黄常青,2015年因受贿400万元被查处,除收受律师贿赂外,另外收受下属买官行贿款近百万,在收受贿赂后,将一些法官提拔为业务庭长、副处级干部。[56] 2018年被立案查处的副省级城市长春中院院长张德友是法学博士,“他在担任吉林、长春两市法院院长期间,在干部任用工作中,利用职权,先后为多名基层法院院长在职级晋升中提供帮助,从中收受现金、高档烟酒等‘感谢’。”[57]

以上晋升方式,在部分地区的部分法院,成为常态。缺乏裙带关系,又不愿堕入行贿竞争者,或流于边缘化,或自我放逐,选择离职。

在基层法院,职级晋升尤为艰难。基层法院,院长为副县职,其他副院长是副科职、高配为正科级审判员。庭长基本是科员,或地方上称谓的股级,老资格的庭长会解决科级审判员。但因为县区法院人数相对较少,而且个人认同都是基于对比本人所在群体产生,如果公平晋升,并不会产生反向激励。而且全国80%的案件初审集中在基层法院,事权分量极重。

但是,1998年以来,法院纵向一体化现象严重。上级法院向下派院长、副院长数量日益增多。基层法院职级晋升艰难,主要不是职位少,而是来自于上级法院挤占。不仅中院不断将自己的庭长下派到基层院任院长,或副庭长担任副院长,连高院也加入其中,将普通的正科级助审员下派到条件好的县区法院任副院长。吉林即规定:省法院40岁左右的中层干部可选派到中院任副院长;省法院和中院35岁左右的正科级以上干部可以选派到基层法院任副院长。[58]这极大地挤压了下级法院,尤其是基层法院的晋升通道。

一方面,中国法院是一种锥形设置,平均12 个中院对一个高院,7.8个基层法院对一个中院,97.9个基层法院对1个高院。[59] 因此,每一个下级法院院长,要升任到上一级法院任党组成员,都有多个来自平行职位的竞争者,晋升极为困难。

另一方面,与法院数量锥形分布相反,法院内设机构则是倒锥形,越往上越宽厚。按最近一次地方法院机构改革方案:高院设置15至18个机构;中院设置14至16个机构;基层法院设置9至12个机构。[60]这些内部机构不包括与审判庭平级的纪检、监察,也不包括中院以上政治部内设的3-5个处和执行局内设的3-5个庭室。此外,在中院以上,另设有基层院不设立的机关党委、离退休干部处,以及法官学院等事业编制机构。高院以上多有期刊,最高院另还有报社、出版社、应用法学研究所等事业单位和司改办等临时机构。法院内设事业单位的普通人员为事业编,但机构的正副职都是政法编制。由审判庭普通人员调到事业单位任正副职,即迈上了职级晋升和下派的台阶。

这种内设机构的倒锥性设置,对法院内部晋升的影响是:上级法院内设机构不断膨大,具有下派任职资格的正副职也随之倍增,上级法院又具有最强劲的干部任用支配权,有能力不断将自己的干部下派下级法院任职,四级法院层层挤压传递,一直掼到最底层,结果即是占全国法官人数80%的基层法院法官提拔最艰难,基本是至副院长即到天花板。

晋升院长如此,副院长及以下干部晋升也同样艰难。实践中,四级法院中央政法编制内人员,熬时间资历,从书记员到助审员再到审判员,都不会有障碍,只是迟早几年问题,但要担任副庭长、庭长,则面临激烈竞争。再向上晋升,则有诸多困难。原本一个副院长出缺,本院通过内部晋升可获得整体的最大福利改善,如将党组成员、政治部主任提拔,出任党组成员、副院长。党组成员、政治部主任留下的位置,可由作为专委的执行局长升任。执行局长空出的专委职位,可由办公室主任升任,还可再提拔两名干部任执行局长、办公室主任。依次跟进,全院实现动态的跟序晋升。但上级法院下派一人,将一个位置堵塞,整个法院晋升链的通道即停滞。

职级晋升的自变量意义,对纯粹的学院研究者而言可能会被认为分量过大。但实际上,对法官而言,昔日学生时代并无强烈的官职进取心,但处于机关氛围濡化日久,基础性导向即是以职级评价个人成功。一个双一流A类法学本科、法学硕士毕业,到法院工作,公认的业务骨干,但工作十年,仍只是普通审判员,而只是“业大”专业证书结业、网络教育函授本科毕业,曾做过自己书记员的人,业务一般,仅因有特殊渠道,就被提拔为领导自己的庭长甚至副院长,该审判员即会因严重不公而情感受挫。河南辉县法院民庭庭长刘建民中国政法大学法学硕士毕业,在法院工作14年,干部调整竞聘副院长失败,随即选择辞职做律师。[61]2016年,原本本职工作即是与媒体打交道,深为媒体熟悉的最高法院新闻发言人孙军工,任新闻局副局长七年后,辞职去了阿里巴巴公司。这一行为本身,而不是对着麦克风的发言,成为作为前发言人燃爆舆论的最后一次发言。[62]

每个离职法官的内心体验都未必愿与他人道来,要获得大规模公开数据统计支持极为困难,但逻辑和公开的个例指向一致。

五、法院改革的重新定向

由上可见,并不是决策层给予法院整体职级比例不足,更不是法官货币、非货币福利水平不高,而是以晋升为中心的法院内部治理需要重新设计。

职级晋升,在政治内部治理中,原本是为了给公务员中的优秀者以回报,并通过提升优秀者传递出信号,激励其他人员检视自己的行为,矫正可能的行为偏差。如果那些不依赖贿买或特殊关系渠道,而寄希望于业务精良、工作勤勉的人员,因无法获得相应职级回报,而不断选择辞职,公务员群体即会逐层劣化。

虽然单纯转做律师的法官比例极小,但由此折射出的是整个法院内部治理的积弊。那么,扩大法院职数,是否可能消解法官离职?这种策论也被证明只是一种无效应答式反应。因为职务和级别设立,都只能是少数人享有。在法官数量众多、案件数量众多的法院,以业务相同、相近为分类标准,设立多个次级管理单元(庭、处、室),由一人担当负责职务,目的在于效率。如每人都有独立意志,众声喧哗,效率尽失。基于“类案同判”朴素意识的当事人,也会因此怀疑公正。2017年,最高法院编制总数有1300人之多,入额法官高达367人,不计算审委会委员、巡回法庭主审法官,刑事岗位151人,民事岗位99人,行政赔偿岗位19人。[63]2018年11月第二批又入额法官40人。[64]如此多法官,如何统一审判尺度;如此多人员,如何对其行为进行管理,法院内部势必会发育出一套机制。任何体制下的负责机制,依然只能是一两人承担。另外,级别(虚职)设立,是为了奖掖先进,激励有为者,因此也只能是分配给少数人。如果无差别的由所有人齐平享有,南郭先生大行其道,则无以在内部实现有效秩序。因此,职务获得擢升者只能是少数,失意者常在。

从近年经验看,亦支持了这一看法。在职级上,最高法院院长是副总理级,各副院长只是副部级。决策层通过增设常务副院长(正部级)这一做法,拉升了法院职级。地方党委对地方法院也相继比照增设了常务副职。如前述,政治部主任、执行局长进党组,允许增设2-3名专委作为院领导等做法,也拉高了法院领导职数。通过增设更多法院、巡回法庭、内设庭室,更极大增加了干部职级比例。但是,因为职级晋升机制出现局部偏差,导致提高职级比例和增加职数,出现反向激励:在一些时候不仅未平息不满,反而诱发内部矛盾和不满。

研究二战期间士兵满意度的学者发现,美国空军比其他军警晋升要快,而且更可预期。但是,由于大多数空军人员都觉得自己比其他成员更为出色,所期望的要比实际获得的更多,反而有更强烈挫折感。研究者名之为相对剥夺(relative deprivation)感。[65]对中国法官离职现象进行深描,可查知这一诠释,同样对本文主题具有解释力。如前述,四级法院内中央政法编制法官,解决审判员都不存在问题。作为普通审判员,最高院是副厅级,高院为副处级,中院为副科级。但是高院的副处级审判员不会与中院副科级审判员相比而沾沾自喜。辞职法官的相对剥夺感,是基于自我设定的同一个群体——本院具有可比性的同辈人而滋生。

不仅导致未晋升者不满,这种内部晋升上的不公导致的反向激励,在获得晋升者中也被展示出来。因为原本因优秀而被晋升的干部,看到能力、美德远不及自己的人竟与自己平行,亦会滋生不满。如亚里士多德所言:“有些人看到和他们相等的他人占着便宜,心中就充满了不平情绪,企图同样达到平等的境界。另一些人的确有所优越,看到那些不能和自己相比拟的人们却所得相等,甚至反而更多,也就心中激起了不平情绪,企图达到优越(不平等)的境界。——这些情况也许都有道理,也许都不应该——较低的人们为了求得平等而成为革命家,同等的人们为了取得优越(不平等)也成为革命家。”[66] 此情形与金属铸币时代劣币驱逐良币一样:成色不足、重量不够的铸币进入流通,导致优良铸币的实际兑换价值被压低,最后只好退出市场。

那么,通过提高法官货币收入,是否能消解法官离职?时下,法院改革一个中心议程被部分研究者设定为提高法官待遇。最新理由是既然“以审判为中心”,就应给出与法官权力对应的报酬。根据仍是相沿多年的高薪养廉说:通过高薪,让法官意识到贪腐导致机会成本、预期收益损失过大,从而不想贪腐。

但是,高薪与“以审判为中心”之间并没有直接相关。十八届四中全会提出“以审判为中心”,目的是“保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”[67]只意味着:证据质证在法庭,事实查明在法庭,控辩意见发表在法庭,判决根据形成在法庭。没有更多含义。而且,这种以高薪谋取清廉的策论,遭遇两个方面的否证:

其一,反向经验。意欲贪腐的个别法官对高薪丧失的顾虑,不抵一单大额受贿的激励。何况还有被查获的低几率,壮大了收益预期。

其二,司改不内部转向,继续通过外部注入福利,提高法官的货币收入福利指数,无法降低被剥夺感和减少辞职。在货币收益和福利待遇上,与前述职级上的相对剥夺感一样,离职法官的心理体验,不是在拿自己的优越与公安检察院对比,而是与自我设定的参照系——与自己年龄、学历、资历相当的本院法官对比。因此,无差别地提升法官的整体福利指数,而非公正地解决法院内的二次分配问题,并不能消除其差异感。

通过无限制抬升法官职级和货币福利及其他非货币收入,以挽留优秀法官的做法,之所以不被支持,更重要原因在于这种扬汤止沸的做法,遮蔽了合法性危机。

传统上,司法制度研究者中的浪漫派总期待法官只服从自己的良心,而不服从任何派别、舆论、民意、其他法官的干预,也因此认为只要通过在高学历、法学科班出身、律师中选拔并给予高薪等手段守护好法官的良心,就会有一个公正的司法。冷静的现实观察者并不这么看待。对法官进行行为经济分析的研究即认为:“许多传统法律学者关于法官行为的理论并不符合实际,却有着十分强大的影响力,并且得到了法官群体的支持。在他们的理论中,对名利的追求以及意识形态在司法决策中并不产生影响。”[68]

按照还原论观念,司法组织设计是司法的中枢设计,其在整个司法结构中的位置是:实体法受制于程序法,程序法受制于司法体制,而司法组织设计又在司法体制内处于基础决定位置,是司法内部秩序构建的柱梁。因不满而辞职从事律师的法官,虽比例极小,但这种行为表达出的信号内容清晰:

(1)不公正的晋升机制损伤了法院内部秩序。如果晋升与业绩、个人品行无关,只与贿金多少有关,那么,就可以不理会任何司法伦理和制度约束。

(2)作为一种微观政治异化,不公正晋升征表的是政治治理结构性危机。对于政治治理者而言,职位晋升激励的正式制度,如何能够有效践行,是关系到政治合法性的基础问题。官员因自己的优秀获得了正当晋升,使得官员对所处其中的国家机构形成高度认同;官员获得了国家机构内职级晋升的回报,也带来收入和各种福利的改善,从而使个体的利益与国家政治紧密相关。

法院内部不适当的晋升机制,会颠覆公众对司法公正和政治的信心。由此可见,在法院内部职务晋升中感到不满而离职,只是法院内部治理中大量反向激励、反效率做法这一最应予以改革的总病灶的病症之一,这一病灶真正破坏伤害的是公众的司法信任和政治正当。先前部分研究对于法院人财物受制于外部给予了过度的倾注,对于原本是法院内部治理中积存的痼疾,也习惯于归结为外部的人财物供给不足。对于更应给予优先性考量的法院职级晋升,却丢在观察的视域之外,如本尼迪克特·安德森所说:倒转望远镜看——物体虽近在咫尺但同时又远在天边。[69]

与部分研究者的认知偏差不同,中央有关部门则对此问题始终有清晰认识。2014年,中央第八巡视组巡视河南后向河南省委反馈巡视情况:“组织人事、法院系统等领域腐败案件增多。”“在干部选拔任用方面,买官卖官问题突出,跑官要官、拉票贿选问题一度也比较严重;干部带病提拔问题时有发生。”[70]2017年2月中央第二巡视组在巡视最高法院后的反馈意见中也尖锐的提出:“选人用人不够规范,干部管理不够严格,一些领域存在廉洁风险。”为此,要求最高法院“树立正确用人导向,严格执行干部选拔任用条例。坚持党管干部原则和‘好干部’ 标准,严把选人用人关,严格干部选任程序,坚决防止带病提拔、违规使用干部,营造风清气正用人环境。”[71]最高法院党组随后关于巡视整改情况进行通报,其中提出要“着力解决‘选人用人问题突出’问题”,“ 着力解决“廉洁风险不容忽视”问题”。[72]

本文由此认为,以法官晋升作为对象进行深入研究,是较大而化之的法院外部人财物约束边界更重要的问题域。在法院改革这一主题上,从关注外部到进行内部治理转向,中心问题是职级晋升。

在制度上,如何对法院进行深层次改革,需要纵深推进。2018年5月中央政法委即提出要“统筹推进政法组织体系改革”,“统筹推进司法责任制和综合配套改革”,“形成全方位深层次的政法改革新格局”。[73]政策研究者提出解决内部晋升的对策是对行政事务与审判事务进行二分。另外的建议是消解科层制。[74]在手段上,研究者关注两个[75],其一,自然科技的深度运用,尤其是人工智能和各种网络、信息化手段在法院中的运用。技术约束条件给定的行为边界得到变化之后,法院内部人员构成会相应松动。其二,对司法化、可诉性等命题进行深度的调整。对这两种远端对策的实效,有待深度学术分析和经验中渐进的检验。

————————

*本文提交2017年11月18日中国人民大学社会学主办的第二届法律社会学论坛。引用请见《法商研究》2019年第6期。

[1] Stanley B. Lubman, Bird in a Cage: Legal Reform in China After Mao, California: Stanford University Press, 1999, pp. 250-297;Randall Peerenboom, China’s Long March Toward Rule of Law, New York: Cambridge University Press, 2002, pp. 280-330.

[2] 共时性与历时性见[瑞士]费尔迪南·德·索绪尔:《普通语言学教程》,高名凯译,商务印书馆1980年版,第143页。

[3] 温薷:《北京高院院长慕平:5年流失500余法官》,载《新京报》,2014年3月12日,A10版;张智全:《基层法官流失的原因与应对》,载《人民法院报》,2014年8月16日,第2版;王俏:《陷入职业孤独的困境》、《合力保障 走出法官流失之困》,载《人民法院报》,2015年2月28日,第5版;严蓓佳:《法官流失的动因与防范》,载《人民法院报》,2015年4月13日,第2版。通过对《人民法院报》电子报数据库进行检索,仅2014年3月2日到2017年3月11日,《人民法院报》即密集报道了54次。

[4] 中央纪委等《关于清理调出不适合做政法工作人员的通知》,1992年5月16日,政法[1992]7号。

[5] 《最高人民法院关于进一步清理清退不适合法院工作人员的通知》,法发[1999]15号,1999年5月17日。

[6] 李玉成:《在全国法院纪检监察工作会议上的工作报告》(2004年4月7日),载最高人民法院研究室编:《最高人民法院司法解释2004年卷》,法律出版社2005年版,第332页。

[7]最高人民法院政治部《关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》,2001年12月29日,法政[2001]225号。

[8] Bob Woodward & Scott Armstrong, The Brethren Inside the Supreme Court, New York: Simon and Schuster, 1979, pp. 471-478.

[9] [美]波斯纳:《法官如何思考》,苏力译,北京大学出版社2009年版,第 152-153页。波斯纳2017年也从第七巡回上诉法院主动退休。

[10] 其他法域也有例证:秋山贤三任法官24年后从东京高等法院辞职做律师。[日]秋山贤三:《法官因何错判》,魏磊杰译,法律出版社2019年版。

[11] 冯军旗:《中县干部》,2010年北京大学博士研究生学位论文,第56页。

[12] 中央组织部等《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》(2017年4月28日起施行)。

[13] 罗书臻:《最高人民法院政治部负责人答记者问》,载《人民法院报》,2017年10月11日,第1版。

[14] 《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(1979年9月9日)。

[15] 《中央办公厅关于加强地方各级法院、检察院干部配备的通知》,1985年9月1日,中办发[1985]47号。

[16] 《国务院工资制度改革小组、劳动人事部关于地方各级人民法院工作人员工资制度改革问题的通知》,1987年11月20日,劳人薪[1987]56号。

[17] 《劳动人事部办公厅对最高法院审判员等干部兑现职务工资问题的复函》,1987年7月22日,劳人办干[1987]8号;《最高人民法院政治部关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》,2001年12月29日,法政[2001]225号。

[18] 《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》(1999年4月15日);沈德咏:《司法改革精要》,人民法院2003年版,第330-331页;《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》(2006年5月3日,中发[2006]11号)。

[19] 广东高级人民法院编:《广东法院年鉴·2013》,广东人民出版社2014年版,第203、205页。

[20] 篇幅所限,不细述。见中央办公厅等《印发〈关于加强政法经费保障工作的意见〉的通知》,厅字[2009]32号;财政部《关于印发〈政法经费分类保障办法(试行)〉的通知》,财行[2009]209号。

[21] 《最高人民法院关于落实审判津贴的报告》,2000年4月18日,法[2000]46号。

[22] 《最高人民法院转发人事部、财政部〈关于实行法官审判津贴的通知〉的通知》(2007年8月7日)

[23] 《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》,国发[2003]18号,2003年8月12日。

[24] 李国光:《我的大法官之路》,人民法院出版社2015年版,第219页。

[25] 周强:《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》(2017年11月1日在十二届全国人代大常委会第三十次会议上),载《人民法院报》,2017年11月2日,第1、2版。

[26] 肖扬:《在全国高级法院院长会议上的讲话》(2006年1月5日),载最高人民法院研究室编:《最高人民法院司法解释》(2006年卷),法律出版社2007年,第220页。

[27] 《国家发展改革委关于印发〈“十二五”政法基础设施建设规划方案〉的通知》,发改投资[2011]2256号,2011年10月23日。

[28] “以‘法信”平台为代表的一批智能辅助办案系统成功上线并推广应用,为法官提供类案推送、文书纠错、数据分析等智能服务,帮助法官提升业务能力。江苏苏州中院等法院深度应用语音识别技术,庭审笔录的完整度接近100%,庭审时间平均缩短20%—30%。”见周强:《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告》(2017年11月1日在十二届全国人代大常委会第三十次会议上),载《人民法院报》,2017年11月2日,第1、2版。

[29] 周斌:《收案前十法院都在京沪粤》,载《法制日报》2017年8月1日,第3版。

[30] 北京四中院与铁路中院,上海三中院、铁路中院、知识产权法院合署办公。

[31] 除专门受理跨辖区行政案件的广州铁路运输法院之外,肇庆铁路运输法院2016年迁入广州,列为广州铁路运输第二法院。

[32] 最高人民法院政治部《关于调整人民法院部分职务配备规格和职数比例的意见》,2001年12月29日,法政[2001]225号。

[33] 中央办公厅关于印发《地方各级人民法院机构改革的意见》和《关于地方各级人民检察院机构改革的意见》的通知,1996年6月1日,中办发[1996]16号。

[34]中央办公厅《关于印发〈地方各级人民法院机构改革意见〉和〈地方各级人民检察院机构改革意见〉的通知》,2001年3月24日,中办发[2001]9号。

[35]《司法部关于印发国务院批复通知和〈司法部关于深化律师工作改革的方案〉的通知》,1994年1月18日,司发[1994]003号。

[36] 《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(2012年10月16日通过)第6、7、10、13、14条。

[37] 执行权配置给法院,凸显了两者的冲突。十八届四中全会提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)

[38] 《最高人民法院通报司法责任制等基础性改革情况》,载《人民法院报》,2017年7月4日第2版。

[39] 最高人民检察院《中国检察年鉴》编辑部:《中国检察年鉴(2011)》,中国检察出版社2012年版,第540页。

[40] 司法公开不仅意味着判决结论公开,也意味着司法管理数据更多公开。

[41] 亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第7页。

[42] [美]查尔斯·霍顿·库利:《人类本性与社会秩序》,包凡一等译,华夏出版社1989年版,第118页。

[43] Kenneth Liberthal, Governing China; From Revolution Through Reform, New York: W.W. Norton & Company, 2004, pp. 207-242.

[44] 《中共中央关于整党的决定》(1983年10月11日十二届二中全会通过)。

[45] 《宋任穷同志在全国组织工作座谈会上的讲话》(1983年7月18日),载《组织工作文件选编(1978-1984年)》,中央组织部办公厅1985年编印,第4-5页。

[46] 中国政法大学档案馆:《法大记忆——60年变迁档案选编》,中国政法大学出版社2012年版,第212页。江华说:建国三十年,学法律的一共不到两万。《江华司法文集》,人民法院出版社1989年版,第131页。

[47] 郑天翔:《行程纪略》,北京出版社1994年版,第417页。

[48] 最高人民法院关于印发《1991-1996年全国法院干部教育培训规划》的通知,1990年10月26日,法[教]发[1990]25号。

[49] “业大”为1984年创办的全国法院干部业余法律大学,分为专业证书班和学历证书班两种,前者在法院系统内承认大专。郑天翔:《关于创办全国法院干部业余法律大学的报告》(摘要)(一九八四年十二月十日),《行程纪略》,北京出版社1994年版,第417页。

[50] 《最高人民法院政治部关于不具备大学本科学历审判人员的培训意见》,2001年10月11日,法政[2001]191号;最高人民法院关于印发《2000年-2005年全国法院干部教育培训规划》的通知,2000年10月20日,法发[2000]25号。

[51] 上海市高院《关于进一步规范上海法院独任审判员选任工作及运行机制的若干意见(试行)》的通知,2001年3月26日,沪高法[2001]167号。

[52] 《全国法律专业学位研究生教育指导委员会会议召开》,载《法制日报》,2016年1月11日,第2版。

[53] 《西南政法大学校史》编辑委员会编:《西南政法大学校史:1950-2010》,法律出版社2010年版,第126、313页。

[54] 中央组织部等《关于印发李铁林同志在党政机关推行竞争上岗工作会议上的讲话的通知》,1998年8月12日·组通字[1998]38号。

[55] 中央组织部等《关于印发〈关于进一步加强地方各级人民法院、人民检察院领导干部选拔任用工作有关问题的意见〉的通知》,2007年5月30日,中组发[2007]6号。

[56] 黄瑜:《麻将桌上失底线多年奋斗转眼空——广东省深圳市中级人民法院原副院长黄常青案件警示录》,载《中国纪检监察报》,2015年8月6日,第3版。

[57] 王洪武等:《贪欲作“砝码”,天平岂能不失衡——吉林省长春市中级人民法院原院长张德友严重违纪违法案剖析》,载《中国纪检监察报》,2018年7月18日,第7版。

[58] 吉林省委组织部、吉林省高院关于印发《全省法院系统干部人事制度改革的若干意见》的通知,1999年4月22日,吉高法发[1999]6号。

[59] 最高人民法院政治部编:《中华人民共和国人民法院机构名录(2004)》,人民法院出版社2004年版,第1页。

[60] 最高人民法院《关于地方各级人民法院机构改革意见的报告》,2000年9月29日,法[2000]144号。司改之前法院内设机构执行该方案。2016年8月,中央编办、最高法院下发《省以下人民法院内设机构改革试点方案》,进行新试点。

[61] 刘建民:《砺练:一位执业律师的30个感悟》,法律出版社2014年版,第351页。

[62] 孙军工,法学博士,2009年任最高法院新闻局副局长,主持工作。徐豪:《那些厅级新闻发言人都去哪儿了?》,载《中国经济周刊》2016年第23期,第27页。

[63] 罗书臻等:《从严选任高素质法官 落实司法责任制改革》,载《人民法院报》,2017年7月4日,第1版。

[64] 《最高人民法院2018年入额法官公示》,最高人民法院官网(http://courtapp.chinacourt.org)2018年11月5日发布。

[65] [美]戴维·迈尔斯:《社会心理学》,侯玉波等译,人民邮电出版社2016年版,第358页。

[66] 亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆2009年版,第240页。

[67] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)

[68] [美]李·爱泼斯坦等:《法官如何行为:理性选择的理论和经验研究》,黄韬译,法律出版社2017年版,第2页。

[69] [美]本尼迪克特·安德森:《比较的幽灵:民族主义、东南亚与世界》,甘会斌译,译林出版社2012年版,第 3页。

[70] 《中央第八巡视组向河南省反馈巡视情况》,载《河南日报》,2014年7月8日,第1、2版。

[71] 《中央第二巡视组向最高人民法院党组反馈专项巡视情况》,载《人民法院报》,2017年2月22日第3版。

[72] 《中共最高人民法院党组关于巡视整改情况的通报》,载《人民法院报》,2017年4月28日,第1、2版。

[73] 《统筹推进政法口机构改革和司法体制改革 形成全方位深层次的政法改革新格局》,载《人民法院报》2018年5月19日,第1版。

[74] 蒋惠岭:《司法改革的知与行》,法律出版社2018年版,第233-263 页。最高人民法院编写组:《公正司法的理论与实践探索》,人民法院出版社2015年版,第86-91、129页。

[75] 最高人民法院司法改革领导小组办公室:《新时代深化司法体制综合配套改革前沿问题研究》,人民法院出版社2018年版,第3-59、88-137页。

Leave a Reply